陈潭 陈后安：政策缝隙是如何“制造”的

征地补偿、再就业优惠、税收优惠， 许多好的政策意图往往出现设计漏洞，因而“政策缝隙”的存在导致优惠政策给了不该给的单位或个人， 于是围绕利益而出现“上有政策， 下有对策”式的政策博弈在所难免。

[案例]

“见怪不怪”的政策缝隙2006 年， 发生在郑州、合肥、重庆三条看似互不相干的新闻， 引起了我们对地方公共政策的反思。这三条新闻的共性特征就是，政策缝隙导致政府陷入了实践困局。

新闻一： 根据国家2002 年出台再就业优惠政策， 下岗失业人员凭即可享受从事个体经营的3 年“零税费”。河南省地税部门在郑州银基商贸城检查时发现，300 多家享受优惠政策减免税的商户， 有70 多家弄虚作假。另有一家申请减免税的酒店， 300 名员工中下岗工100 多人，占30%以上，“高达20 多厘米”的申请材料也件件符合要求， 符合免征标准， 但税务人员实地审查时看到， 饭店月营业额达百万， 若拿到免税手续， 3 年可少缴300多万元。

新闻二： 合肥市庐阳区工商分局光明工商所的统计结果显示，该所2005 年新登记个体工商户80 多家， 其中60 余户都持有再就业优惠证， 占登记总数的80% 。开着私家车， 拥有资产至少100 多万的店老板， 却持着再就业优惠证享受国家税费减免。本来为了帮助下岗失业人员创业的再就业优惠证， 在不少地方却成了部分有钱老板们“钻空子”逃税费的工具。

新闻三： 重庆高新区管委会于2006年初出台692 号文件。该文件的核心内容是： 征地公告下达后离婚又结婚要求申购住房的安置房，如户型发生变化， 超过本户按政策安置户型以外的部分， 按市场价购买。高新区人和街道安置办公室负责人表示， 政府出台新政策实属无奈， 目的是为了让当地拆迁户“婚变”刹车。

原来， 按照重庆市政府1999 年颁布的55 号令《重庆市征地补偿安置办法》，征地安置人员每人可补偿20 平方米的房屋； 离婚的家庭可以分成两套房屋，多的面积以750 元/ 平方米购买； 如果离婚后再婚， 而配偶是城镇居民且无房屋居住的，还可以征购12 平方米的房屋，价格为240 元/ 平方米。于是， 在这一“政策指令”下， 2005 年第三期受安置的人和街道上演了一幕活剧： 1000 多对夫妻，从假离婚， 到再婚， 再到复婚。据人和街道民政所婚姻登记处的数据统计， 2005 年全镇共有732 对这样的再婚婚姻。离婚的就更多了， 一共1795 对夫妻在这一年“ 劳燕分飞”， 甚至出现了91 岁老太太让孙子背着去离婚的闹剧， 一场离婚率高达98%的“人和式婚姻”惊现于重庆大地。

对任何一个地方来说， 类似于郑州等地出现的“政策缝隙”可谓见怪不怪。征地补偿、再就业优惠、税收优惠，许多好的政策意图往往出现设计漏洞， 因而“政策缝隙”的存在导致优惠政策给了不该给的单位或个人， 于是围绕利益而出现“上有政策， 下有对策”式的政策博弈在所难免。

[解读]

理性算计与政策博弈导致政策缝隙存在的原因主要有：一是围绕决策所支撑的知识、信息容量不足， 比如上述的税收优惠； 二是预见性不够， 对政策后果没有作出充分估计和评价， 比如重庆的“征地补偿”做法等。对待征地住房安置，重庆市有关部门政策设计的初衷是很人性化的， 因为不仅允许分户， 而且对离婚后可能出现的再婚情况也有所考虑。但是， 对于这种基于婚姻状况的安置考虑恰恰鼓励和怂恿了婚姻的裂变。事实上， 2003 年和2004 年的第一期安置和第二期安置的许多农民都没有搞清这个政策，只有少数人弄懂了政策“奥妙”开始假离婚。而这些人的成功为第三期的安置者开了路， 后来又有人发明了假再婚。搞懂了政策玄妙的人奔走相告， 他们认为无论是离婚还是再婚都是国家法律允许的，加上新《婚姻法》颁布后结婚离婚的手续简便， 于是一场轰轰烈烈的“离婚运动”便开始在人和街道疯狂上演。

这种“上有政策”导致了因为利益的“下有对策”行动，失地农民在非对称的中国拆迁政治中不得不考虑未来的生计和生活的安定。以一个三口之家为例， 按照人均20 平方米计算， 他们可以分到1套60 平方米的2 室1 厅。如果离婚， 分户一方可增购1 套40 平方米的1 室1 厅，多出的房屋面积以750 元单价补缴，成本仅3 万， 而40 平方米的类似房屋， 在人和地区的市场价为8 万元左右。如离婚后再婚，再婚后只有一室一厅的原配偶， 可换一套60 平方米的2 房1 厅。在这60 平方米里， 有12 平方米按240 元单价计， 另48 平方米单价为750 元， 付出不到4 万元。而同类的2 室1 厅房屋，在人和的市场价为11 万元左右。如此算来， 一个离婚的家庭通过一系列的婚姻形态变更， 所得安置房由一套2 室1 厅变成了2 套，并可多赚7 万元。这样的账， 人和三期安置村民都能倒背如流。这是个有着丰厚的获利， 又符合国家政策的捷径， 很难不受诱惑。于是， 2005 年轰轰烈烈的“人和婚变”不可避免。

但是，“政策空子” 的存在及其危害不仅反映了决策程序的简单化问题，同时也造成了可观的制度资源的严重流失， 更对政府的公信力和诚信度是一种极大的损害。面对政策缺陷所出台“政策补丁”，只能是临时补救的权宜之计， 公共决策要避免政策缝隙需要完善制度基础。

[启示]

如何避免政策缝隙

政策缝隙的存在确实可能引发各种非合作博弈，从而导致政策产品的整体诚信度降低， 防范政策风险的实质是防范政府不讲信用、不守契约、不履行承诺。但是， 我们看到政策产品有缺陷并非钻空子者的错， 因为它预留了能被别人钻的“空子”。当然，有时也并不能责怪政策制定者， 因为某些新情况、新问题刚刚出现而缺乏预见性； 或者客观情况有了变化， 政策一时无法适应新情况。因此， 公共政策遵循科学化、民主化、法制化的制度安排是公共政策科学决策、忠实执行、有效监督的关键。一项公共政策是否科学化、民主化是与其制度基础相关联的：

--公共政策调查制度。在制定政策时， 缺乏充分的调查研究， 只是针对某些表面现象， 匆忙做出决策，是十分有害的。因此， 完善公共政策制定必须要求开展充分的公共政策调查， 了解和掌握政策规划和设计所考虑的方方面面的知识和信息。

--公共政策听证制度。一般来说，重大决策的出台与实施需要听取政策利益相关人的意见， 它可以有效避免重大政策漏洞、充分保证政策利益的代表性、可以及时调整政策不足。西方听证制度的实施已经有了百来年历史，它的科学性、参与性、有效性值得我们“初来者”学习与借鉴， 而规范的听证制度并非民主作秀。

--公共政策咨询制度。重大政策的制定需要政策咨询专家系统的支撑， 需要政策咨询研究机构的思维投入。在发达国家，“思想库”或“脑库”是联结决策机构与专业知识分子的最佳媒介，是专家学者服务于政府的理想路径。专家咨询可以弥补专业知识之不足， 可以有效克服公共决策的失误， 可以充分利用社会的智力资源。

--公共政策公示制度。任何一项公共政策的出台都要事先公示， 让公众有充分的知情权， 这样才能更好地听取意见与建议，及时弥补政策的某些缺陷， 也才能更便利地开展政策动员、扩展政策推广，它也可以充分实现公众的民主讨论， 使决策更合理、政策执行更迅捷。

--公共政策监督制度。公共政策的决策、执行都需要监督， 它可以避免政策决策过程中的黑箱操作， 也可避免政策执行中的寻租行为。政策监督制度还可有效地节约社会成本、减少政策资源损失、提高政策效益，因而， 公众监督、新闻媒体监督、政策参与者自身监督就显得特别重要。

--公共政策反馈制度。公共政策制定存在诸多不可能准确预知、预见、预测的因素和变量， 并非设计制定中都可未雨绸缪。因此，公共政策实践过程需要经常总结执行中出现的新情况、新问题， 发现漏洞， 及时补漏。否则， 政策漏洞会成为政策窟窿， 再好的“政策”也会败在“对策”之下。

来源：决策2006.9