符钢战：关于中国事业部门体制转型问题研究

「内容提要」本文主要从中国事业部门（即非政府非营利部门）体制转型与能力重建，从中国政府职能转变的角度，研究中国国有事业单位体制改革问题。本文从政府办企业、办事业，实行“政企合一”与“政事合一”生产私人产品与公共产品的资源配置体制出发，分析了以企业单位与事业单位改革为核心的政府职能二次转变。本文对中国国有事业单位与民办“事业单位”的设立及制度安排、对中国事业单位与国外非政府非营利机构管理体制进行了比较研究，阐述了事业单位制度缺陷与改革方向，提出了中国事业部门重建――多元结构、协调发展的改革任务，探讨了国有事业单位存量改革与民办“事业单位”增量发展并举、改变事业单位财政拨款与资产占用方式、实行国民待遇等一系列改革策略。

「关键词」公共产品理论/政府职能转变/事业单位改革/NGO/NPO

20世纪50年代中期，中国建立了中央政府集权的计划经济体制，由中央政府制订包罗万象的计划，集中社会几乎一切的资源，统一组织社会生产，统一提供社会3个大类的产品，即私人产品、纯公共产品与“准”公共产品（注：公共选择理论按产品“排他性”与“竞争性”特性差异，把公共产品区分为“纯”与“准”两类公共产品。基于对NGO 与中国事业单位的比较研究，本文赋予它们新的释义：前者是满足全体公民共同需要、联合消费、人户均享、政府以“一刀切”方式提供的公共产品，后者是满足群类公民个性化需要、选择性获取、竞争性消费、差异化供给的公共产品。有关论述详见下文。），统一进行要素、产品配置与国民收入分配。

在这一集权的计划体制下，政府同时担当了社会分工中私人部门（即营利部门）、（公办）公共部门与第三部门（即非政府非营利部门）3个角色与功能，集三者于一身。除了向社会提供纯公共产品外，政府还一方面投资办企业，实行“政企合一”，组织生产私人产品；另一方面，设办政府附属的事业单位，组织生产、提供“准”公共产品，管理体制“政事合一。在集权计划的社会结构中，中国政府很像一个挑夫，肩担一根扁担，两头各挑着一个大箩筐，前一个箩筐装着一个营利部门，后一个箩筐装着一个非营利性质的事业部门。

直至上个世纪70年代末，中国打开闭锁已久的大门看世界，惊讶地发现：教义上“腐朽的”欧美资本主义国家大众并没有生活在水深火热之中，60年代与中国差不多处于同一起点的东南亚邻国，经济飞速发展，远远走到了中国的前面。与此同时，中国政府肩挑两个巨大的箩筐，步履蹒跚，艰难前行。严重的资源、产品与生产能力短缺，困扰着中国经济。中国政府感觉到了疲惫、困乏、饥饿、听到了箩筐里嗷嗷待哺的叫声，体验到了不改革开放，中国没有出路，就要被开除球籍的巨大压力，因此踏上了中国经济体制改革的漫长征程。

一、政府职能的第一次转变

在1979年末迄今的20多年时间里，中国经济体制改革基本上围绕了一件事展开，即“政企分离”。所谓“政企分离”，就是以“搞活企业”为中心进行经济体制改革，把企业从政府管理企业的体制束缚下解放出来，授权企业独立核算、自负盈亏、自由交易，同时引进市场竞争奖惩机制，从供给与需求两个方面，解决中国社会当时面临的严重短缺问题。换一个角度看，从早期的企业“承包”到“破产”，撤局建行政性公司、切断企业与政府的上下级关系，到今天的“公司法”问世及现代企业制度等等，所有这些改革措施基本围绕一个题目，即让政府从管理企业的事务堆中解放出来，把企业交还给以公平自愿交易为基础的市场，使企业在利润与竞争的双重驱使下自谋生存发展，承担起社会分工赋予企业的社会责任。

中国过去20多年的改革主攻方向是经济领域，对象是企业，切入点是政府对企业的管理体制及其相关的资源配置体系。虽然改革初衷并无指向政治体制之意，但实际上，中国经济体制改革从一开始就是经济体制改革与政治体制改革并举的改革，因为企业管理体制改革的切口手术是“政企分离”，即让企业成为企业、让政府成为政府。今天看来，“政企分离”改革是一把双刃剑，一面是企业制度与机制转型，另一面是政府职能转变，逻辑上两者互为前提。如果没有政府职能的同步转变，难以想像以搞活企业为中心的经济体制改革会取得今天的成功；如果没有企业自由交易、自负盈亏的放权改革，难以想像我国市场经济（框架）体系今天会初步建成。

这里“政企分离”的“企”，不单指城市工业、建筑、运输、商业等企业，而且包括乡村农业各种生产单位。农村人民公社体制，本质上是“政社合一”、“政企合一”的体制，即政府部门与生产组织“合而为一”的体系，人民公社的改革是我国农村基层组织“政企分离”的一个最好案例。

经过20多年“政企分离”的改革，中国得到了经济高速增长、综合国力增强的巨额回馈。从绩效看，中国“政企分离”取得了基本的成效；从法制建设看，中国“政企分离”已形成了一个基本的法律保护框架；从政府职能转换角度看，中国政府肩挑的营利部门箩筐重量减轻了许多，但不少国有企业迎合政府“运作”市场的驾驶欲、倚靠政府的“政策订单”、仗势或借力实施企业购并与重组、在行业准入及配额上近水楼台、乞求政府财政核销呆坏帐等现象时有发生。因此，中国“政企分离”的改革远还没有完结。

中国的经济体制改革，基本上走的是“问题导向”的改革路子，即“问题引发改革――改革带来新问题――新问题引发新一轮的改革”，循环推动，形成改革的螺旋递进。在提出针对某个问题的改革方案时，我们常常并不充分预知，新的问题是什么，新的改革方案是什么，只是到了改革方案付诸实施，新的问题出现才被逐渐认知。

由此我们看到，在中国实行“政企分离”改革后的今天，政府肩上的扁担出现了一头翘的失衡问题，即政府身后的事业单位箩筐，因“政企分离”改革而变得相对沉重，影响着政府推进中国整体发展的速度。

二、政府职能的第二次转变

迄今为止，中国的经济体制改革的过程，可以认为是我国市场经济体制建立的过程，但同时又是“政企分离”的改革过程，即企业从政府集权体制下剥离的过程。从更广阔的视角看，传统的政府集权的计划经济体制，不仅涵盖营利部门（企业单位），而且涵盖非营利部门（即事业单位）。完整的经济体制改革，不仅应当包括营利部门，而且也应当包括非营利部门的能力重建，这需要政府职能二次转变，即“政企分离”与“政事分离”的改革才能完成。

“政事分离”，简言之，是指政府部门与非营利部门体制分离，在中国现有的情况下，即把事业单位从政府行政体制内剥离出来，让事业单位从政府的行政附属机构成为自负盈亏、善于经营、具有社会责任并有服务竞争力的非营利组织，从而大大提升中国非营利组织提供公共产品的品质与效率。

（一）政府办“事业单位”

中国的“事业单位”，即提供社会事业服务的非营利部门（或组织或机构），主要由政府人事部门核准设立并进行政策管理的事业机构，及在政府民政部门登记管理的大部分“社团”组织构成（注：“相当一部分自上而下的社会团体由于本身是从政府的职能部门转变过来的，或者是由政府机构直接建立的，他们无论在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等各个方面，都过分依赖政府，其实依旧是作为政府的附属机构在发挥作用”（王名，2002，第52～53页），）。它们的生成与发展，与传统的政府集权计划经济体制下营利部门（或组织或机构）的情况相似。

回顾一下，中国在形成一个无所不包的政府集权的计划经济体制之前，社会上存在一个不小的非政府非营利部门。例如，当时在北京天桥、上海大世界包场演出（如说唱、杂耍、相声等）的民间艺人团队、戏班，像许多老字号民间私人企业、学校与医院一样，具有很深的公众基础与创新源泉，有很强的生存力。今天人们也许不解，为什么要将他们收编纳入政府办的事业单位，成为国家职工，抱养起来呢？再如，当时在我国乡村乃至城市，各种民间互助互益性质的合作社组织十分普遍。提供社会事业服务的许多这样的民间组织，后来因种种原因逐渐消失了（注：消失的原因很复杂。王名提到1949年后中国政府“对民间结社进行了彻底的清理整顿”，他列举了其中两个原因。一是一些民间团体被“政治化”，二是一些民间组织被政府“取缔”。（王名，2002，第42页）。），取而代之的是政府设立的事业单位，并由这些事业单位统一向公众提供社会事业服务。

今天被列入中国“事业单位”概念范畴的机构不包括“民办”性质的机构。在实际生活中，人们说的事业单位是指，从中央到地方（包括省、地市、县市、镇）各级政府及政府各个部门设立（并主管），提供社会事业服务产品的政府附属机构。这些机构从上到下对应设置，数量分布呈层层叠加的宝塔状体系，有些甚至连名称也一样。部属事业单位叫“人民”（如出版社、广播电台、医院等），部属事业单位如文艺团、科研院、发展研究中心等，省地县属的事业单位有些也以同名相冠。在这一塔状的中国事业单位体系中，上下事业单位有业务指导与合作关系，但没有行政领导关系。据统计，1997年在庞大的国家事业部门中，各级事业单位的职工人数比例为：国家级占9.5%，省级占9.5%，地级占23.1%，县乡级占57.7%（宋大涵，2003）。

在中国，“社会事业”的行业范围涉及教育、卫生、科技、文化、艺术、体育、民政、劳动、法律等与人的身心健康、环境、安全与社会发展等惠及社会发展与进步的非营利性服务行业，其服务成果的外部经济价值超过其服务价值本身。中国目前所称的“事业单位”基本上是在上述领域向社会提供各种非营利服务的机构，这一部门规模究竟有多大？据估计，截至2003年底，中国各级政府办的各类事业单位总数达130万个，从业人数近3000万人，政府拨款占全国财政收入30%以上（注：我们未见有关中国事业部门的专门统计报告。虽然这方面的数据隐含在《中国统计年鉴》关于教科文卫体等统计数据中，但这些数据是否剔除了该行业中营利性成分，是否包含了民间非营利性成分，尚不清楚。有关估计数据见范恒山，2004；赵磊文，2004；杨晓平文，2003.），占被调查的西部县（市、区）财政收入60%，相当于这些县（市、区）GDP 的4%左右（注：据展望学院张孟对中国西部15个省42个县（市）、区做的问卷调查，地方政府对事业单位的财政拨款，占地方财政收入的比重平均为59.09%.从对两个县、区领导访谈得知，他们所在县、区事业单位财政拨款占GDP 的比例约达4%（参见《展望讲坛》第01～02号）。）。

中国目前的绝大多数“事业单位”（注：因统计的需要与争取上级政府转移支付的需要，在有些贫困地区，政府将一些民办的学校、医院等列入“事业单位”的统计范围。这一现象，虽然是一种“寻租”行为，但它无意之间以它的创举向中国狭隘的事业单位的概念与范围提出了挑战。的确，中国事业单位的概念、范围应当拓宽，应当包括民办事业单位，这正如在中国传统的计划经济体制下，企业部门曾经不包括民营企业一样，现有的事业单位概念与范围将成为历史。但是，本文并不涉及“该不该”的问题，而讨论的“是什么”的实证问题。），本质上，是政府部门设立并管理的行政附属机构。虽然按政府财政拨款的差异，“事业单位”有全额拨款、差额拨款、零拨款（称“自收自支”）之分，但无论从哪个角度看，都没有在根本上改变中国“事业单位”的本质。从设立程序来看。首先各级政府或政府职能部门，根据某种需要（注：这种需要可以来自基层的需要，甚至也可能来自上级领导的某种旨意。），提出设立事业单位的请示报告，党组决定，经上级领导批示，报送政府人事管理部门（称“编制委办公室”，简称“编办”）核定拟设事业单位的财政拨款人员定额编制。政府人事管理部门核准后。申办事业单位的政府主管部门，才能携批准材料去政府工商管理、民政、技术监督等部门，办理独立法人及服务特许登记手续。政府财政局根据事业单位设立批准文件，每年按人员编制划拨财政经费。事业单位设立后，在政府主管部门的批准下，它们可以不定期直接向政府财政局打报告申请一次性财政专项拨款购置设备、汽车、办公用房装修费用等，设备无须折旧。

从资产关系看，事业单位的资产被认定为国有资产。从职工的雇佣关系看，按上述程序设立的事业单位招聘的员工，只要列入政府“编办”核准的计划编制，就是国家雇佣的职工，享有无过失条件下终身雇佣（注：目前，中国不少事业单位引进了合同聘用制的改革。