王绍光：中国财政转移支付的政治逻辑

在所有的国家都存在着多级政府，政府间的财政转移支付已经吸引了许许多多经济学家的注意。他们的许多讨论集中在如何判断政府间的转移支付。人们提出了三个主要的理由。首先，人均收入低、人均需求高的地区可能接受那些与之情况相反的地区的转移支付以平衡他们的财政能力。如果集体行动问题阻碍了管辖区内部的自愿转移支付，就存在强烈的期望中央政府进行财政转移支付的伦理基础，原因在于一个国家应当平等对待她的公民，无论他们恰好住在什么地区。其次，事实上中央政府总是有自己支配的更大的税基，因而资源有限又负有必要开支责任的下级政府就会要求中央给予财政转移支付以平衡矛盾。第三，由于存在诸如环保和教育之类由地区财政支持但有跨区溢出效应的业务，政府间转移支付应当为之做出补偿。

尽管这种规范的考虑在设计一种公平有效的转移支付系统时是有用的，但真实世界绝少是按照抽象的伦理原则运作的。事实上，政府间转移支付常常被用于获取平衡地区间财政资源和产出之外的其他目的。换句话说，在决策者分配财政转移支付时所考虑的因素中，政治因素或许与伦理和经济因素同样甚或更为重要。由此，简单的问"应该是什么"远远不够。相反，我们应当问的是，"究竟事实是怎样".更确切的说，我们的真正挑战是去彻底探究政府间转移支付的潜在政治逻辑到底是什么。

当然，财政转移支付的政治逻辑并非无时无地不同。在常规情况，中央政府的政治家们或许会运用转移支付犒赏自己的支持者或是"收买"那些易于受诱惑而支持他们的人，而地方当政者则会为获得尽可能多的中央补助而努力游说。在国家统一受到威胁的时候，受到威胁的地方，政府间财政转移支付似乎就常常履行着不同的功能，成为平抑分裂的力量之一。

在此方面最明显的例子可见东西两德于1990年10月3日正式统一的情形。统一带来的新挑战，就是地区间的不平衡。虽然"旧的"联邦共和国已经实现了地区间的高度平衡，但当前政治上的当务之急是将这种地区间的平等延伸到东部地区，在整个"新的"联邦共和国内建立平等的生活条件。为此，1990年后的每一年，联邦政府都从西德地区转移了至少GNP 的5%，即1500亿德国马克给东德地区。没有资源注入来缩小收入的全面差异，德国统一的历程将更为崎岖。尽管财政转移支付的数量惊人，但这种牺牲却是为巩固统一的新国家所必需的政治代价。

德国的情况绝非特例。在苏联解体后的俄罗斯，尽管中央政府征税困难，无法实现收支平衡，莫斯科仍然通过资助来安抚分裂分子。结果，就是这些对国家的政治稳定和领土完整造成最大威胁的地区，获得了最高的人均财政转移支付。如Treisman所说，"尽管存在分裂压力、经济危机和遭到削弱的中央机构，尽力安抚反中央政权的叛乱地区的行为是俄罗斯没有在1990年代早期像其他三个后共产主义联邦那样解体的一个原因。"国家统一可能会付出惊人代价，但是任何地方的中央决策者都认为是值得的。

本研究的重点是中国，一个目前尚未面临急迫分裂危险的国家。但这个国家有过悲惨的历史。自公元前221年秦始皇第一次统一中国以来，这个国家一直处于分分合合中。直至近代的1910年和1920年代，中国还曾被封建军阀分割。本文的目的是试图揭示在中国决策者分配财政转移支付时对国家统一的考虑占了多大分量。我们采纳的一套跨地区数据覆盖了中国大陆所有的31个省市单位。所采用的技术是最小平方多重回归法。人均接受转移支付的测度变量以可能影响中央决策者的因素为基础进行回归。在我们看来，这些因素不可能脱离政治影响的过程。我们的一个关键假设是，中央政府的政治家们是按照他们的偏好顺序分配财政转移支付的，其中维护国家统一压倒一切，没有国家统一，他们的政治前途将归于黯淡。当然，我们不能得出规律说他们首当其冲资助的就一定是那些税收低、社会经济需求更多的地区。为了探知决策者在多大程度上考虑公平性，我们的模型中将社会需求指示变量作为独立变量。各省的要价能力的测度变量也在其中，因为所有的省政府都想获得尽可能多的中央财政转移支付的假定是合理的。本研究发现了有力的证据证明国家统一的重要性在政治精英考虑财政转移支付分配过程中居于首位。

一、中国财政的不平衡

政府间的转移支付只有在一种情况下是正当的，即是在下一级政府之间在生产标准公共服务方面确实存在着能力和成本上的差距。于理，差距越大，财政转移支付越不可或缺。

幅员达960万平方公里的中国是世界第三大国。由于面积庞大，不可避免存在着地理位置、资源禀赋、经济活动部门在空间分布和社会经济发展水平上的差异。既然地区经济不平等，则财政的不均衡就是必然的：低收入地区或许不能向其居民提供高收入地区居民当然享有的标准公共服务。在此情形下，贫穷地区可能会从富裕地区寻求支持以减少公共支出上的不平等，其形式可能是从上一级政府那里得到直接或间接的财政转移支付。

今日中国的财政不平衡到底有多严重呢？1998年，中国31省市的人均GDP 的差异相当之大。中国最穷的省――贵州，官方登记的人均GDP 为2342元，仅为全国平均水平（7373元）的31.8%，中国最发达的工商业中心――上海，人均GDP 为28253元，几近全国平均水平的4倍，是贵州的12倍多。人均预算收入的相对差更为惊人。人均收入变异系数（标准差除以均值）远高于人均GDP 的变异系数。值得注意的是，与人均收入的不平衡相比，人均支出的不平衡要小得多，基本上等于人均GDP 的不平衡程度。很显然，应当要有中央政府的财政转移支付来帮助减少省际间的财政不平衡。由于中央的财政转移支付，三个关键领域（教育、行政管理、法律和治安）的公共支出差距才没有像收入差距那么大。但在另两个公共支出关键领域（健康和首府建设）上差距要大一些。若按照国际标准，人均预算支出上的不平衡则无论在哪个领域都很大。虽然中国的中央财政转移支付在进步，却还很不够，或者说财政转移支付的规模太小，尚不足以缓解省际间的不平衡。由此，很自然我们要问，哪一个地区比别的地区接受了更多的中央财政转移支付，原因是什么。在回答问题之前，有必要简要介绍一下政府间的转移支付渠道。

二、中国的政府间转移支付

在毛泽东时代，中央政府几乎是全面控制了资源分配。财政系统的安排使得富裕省份必须将其收入的很大一部分上交给中央政府，而穷困省份则被允许"留存其所有收入，并从中央政府获得额外的直接补助。"通过行使再分配的权力?中央政府便能运用财政转移支付手段来影响下一级政府的表现。

在经济改革的开始15年，中国中央政府的财政转移支付分配能力变得十分微弱。在1980年至1993年间，所有的省级政府，无论穷富，都在财政合同系统的约束下，被迫在财政上日趋独立。税收的征取和支出都在辖区之内进行。因再不能得到来自富裕省份的财政盈余，中央政府的再分配能力日益受限。结果省际间的财政差距更加严重。富裕省份的税基大，所以有更多的预算资金进行直接投资，或者给予潜在投资者更多的税收减免。同样的财政自治对于贫穷省份却成了坏事。中央资助减少了，贫穷省份就连维持政府日常运转和基础的公共服务，如健康、教育所需的资源都难以为继，更别提生产性投资了。

到1990年代早期，越来越多的人开始关注中国沿海发达地区与内陆落后地区日趋扩大的收入差距，人们担心差距的扩大最终可能导致国家分裂。为了缓和危险，中国于1994年初改革了财政体系。新的系统被称作分税制。一个明确目标就是要恢复中央政府的再分配能力，使中央政府能够从发达省份汲取盈余，转移给欠发达省份。

1994年后的在中国中央政府和省级政府之间的财政流可以分为四种。

返还收入：如果严格按照新的规则，所有省份的收入都会降低，因而在引入1994年的系统时，中央政府向各省保证，中央将补偿各省为采纳新系统所作的牺牲。由此计算出了每个省接受新系统的净损失。之后，每个省将按下式计算其应接受的补偿（或收入返还）额：Rt=R0＊（1+0.3＊Gt）t 其中Rt是第t 年的中央财政补偿；R0是各省第一年的净损失值，或者说是补偿基数；Gt是该省第t 年VAT 和消费税的平均增长率；t 是指引入新系统后的第1年，第2年，第3年，第……年。既然设计"返还收入"机制的主要目的是为了补偿，以使各省接受新的系统，那么它的分配就不可能遵照公平原则。

旧系统的补助（或上交）：即使在1994年后，在旧的系统下经谈判达成的收入分享合同仍然部分起作用。各省或者继续上交一定数量的当地税收给中央政府，或者继续从中央政府接受一定数量的补助，一如94年之前。唯一的区别在于，现在上交盈余或接受补助的数额是一次性固定的。通常，一省所接受的补助不再通过中央金库。只有山东是例外。在其他30省市中，16个属接受者，14个为上交者。前者包括8个少数民族聚居区（西藏、新疆、内蒙古、宁夏、广西、青海、云南和贵州）和其他穷省如四川和江西。富裕省份如上海、北京、广东和辽宁全都属于后一类型。如此，这个机制就包含了财政平衡的元素。但是，这一机制的重要性将随着时间流逝而削弱，因为这种转移支付的规模相对于日益增长的公共支出来说会显得越来越小。

新系统的补助（或上交）：这些补助之所以被称为"新的"系因其引进时间在1994年以后。此目录下的所有转移支付都被用于特殊目的，譬如救灾补助，对特定地区的补助（如北京、重庆、新疆和延安），对特定项目的补助（譬如教育、环保和工业重组）等等。

过渡时期的转移支付：最早于1995年引入，这种转移支付专门用于处理横向的财政不平衡。不同于其他的"新系统的补助"，它是唯一的基于公式计算的转移支付类型，转移支付的分配由有关省份的财政能力和财政需求的客观量度来决定。

中央对各省的净转移支付通过从中央对省政府的转移支付总量中减去该省交给中央国库的税收额计算。1998年，这一数额达到2724亿元，占中央当年收入的一半左右，占中国当年GDP 的3.4%.中央给地方的转移支付主要以"返还收入"的形式，实际上是地方分权，中央只有很小的自由裁量权。如果扣除"返还收入"，净的中央转移支付额只有650亿元。至于最具有再分配性质的"过渡时期转移支付"，其规模仅有60亿元，实在是微不足道。

既然不同形式的中央补助具有不同的性质，那么区别两种净中央转移支付的概念就很有必要，一种包括"返还收入"，另一种不包括。

净转移支付Ⅰ=返还的收入+旧的补助+新的补助+过渡时期的转移支付-旧的上交-新的上交净转移支付Ⅱ=旧的补助+新的补助+过渡时期的转移支付-旧的上交-新的上交本研究的因变量是人均净转移支付Ⅰ和人均净转移支付Ⅱ。

三、决定政府间转移支付的关键因素

理论上，中央政府的转移支付应当主要用于处理省级单位间的财政支出或资源的不平衡。但实际上，政治因素也许会影响中国分配转移支付的过程，恰如民主选举社会中一般。即使中央的决策者不依赖选举和再选举，他们也会如任何地方的同行一样，时刻关注自己的政治合法性和政治生命。省级领导也不例外。出于对政治稳定性超乎寻常的关注，中国的政治家们倾向于采用财政转移支付来回报有价值的支持者，压制可能的威胁者。同样，省级政府则倾向于从中央政府汲取尽可能多的财政转移支付以取悦自己的委托人。财政转移支付的分配由此就变成了政府间的关系的焦点。为此，要描述出决定中国中央政府财政转移支付的关键因素，一个人就不仅要考虑伦理和经济的因素，还须考虑政治的因素。因此，本研究采纳了三种类型的独立变量。

中央决策者对公平的考虑

人均GDP.这是财政能力大小的决定性指标。财政不平衡的主要渊源就在于财政能力的不对称，反过来又影响了收入分布的不对称。人均GDP 低的地区，财政能力也低。如果中央的决策者分配财政转移支付的目的是减轻财政的不平衡，拉平财政的基础，那么回归系数就应当是负的。

人均受灾成本。中国是一个容易遭受自然灾害的国家。在每一个特定的年头，总有一些地区会比其他地区遭受更大的损失。中央的决策者如果考虑到这一因素，那么回归系数就应为正。

农业在地区经济中所占份额。这是一个显示不发达的参数。如果中央政府的财政转移支付目标是资助不发达地区，那么回归系数应为正。依赖比例。这一比例是指低于和高于工作年龄的人口比例。它是财政需求的一个指示参数。