陈潭：政策动员、政策认同与信任政治――以中国人事档案制度的推行为考察对象

摘要：通过“大运动”形式自上而下所形成的强制性政策动员方式与建国初期的国内外复杂环境、民众心理特点等因素共同构造了当代中国的政策认同。人们之间以及人们对制度之间的信任相当普遍，信任政治建立在以人事档案为代表的“信任替代物”上。反过来，这种“自上而下”开展的政策动员与“自下而上”形成的政策认同所建构的普遍信任有助于建立大规模的、复杂的和相互依存的社会网络和制度，从而实现了由人际关系凝聚的经验信任走向集体规划化的制度信任。

关键词：政策动员；政策认同；信任政治。

一、政策动员

动员（mobilization）是“一个社会行动者有意识地在一个总体人群的某个亚群中创造共意的努力”[1]，“就是一个虔诚的高度投入的积极分子（或一小群积极分子），是如何把一大群具有同样利益但却不如他们虔诚和投入的人们动员起来加入集体行动的”[2].实际上，动员是一个国家的政党或政府为了实现一定的社会发展目标，组织社会力量，发动公众广泛参与的社会活动过程，是把社会发展目标转化成社会行动的过程。所谓政策动员就是政党或政府就某个政策议程或某项政策，通过动用一定的公共资源，发动社会各界、各阶层的广泛参与，从而获得社会其他成员支持的过程。政策动员的功能主要是整合社会力量、促进公众参与、调适社会心理以及维持政治稳定。从动员技术上来看，中国社会主义革命与建设过程中几乎所有的政策，包括人事档案制度在内，他们既从社会运动中产生又在社会运动中推行。

众所周知，一个国家要进行彻底的革命并确立现代化的政治体制，就必须首先制定基于政权生存的维护型政策，并进行广泛的政治动员，从而瓦解传统社会的政治运行机制。有学者认为，一场全面的革命包含三个层面：（1）对现存政治制度的迅速破坏；（2）将社会各利益团体和政治力量动员到政治圈之中；（3）建立新的政治制度。[3]共产党政权建立之后，首先着力解决的是确定“谁是我们的敌人”、“谁是我们的朋友”，同时“团结一切可以团结的人”。按照毛泽东的指示，革命胜利以后，新生的共和国政权所要贯彻的阶级路线是“必须全心全意地依靠工人阶级，团结其他劳动群众，争取知识分子，争取尽可能多的能够同我们合作的民族资产阶级分子及其代表人物站在我们方面，或者使他们保持中立”[4].在面临复杂的国际国内情况下，为了巩固新生政权，1950年10月10日以后，以美国为首的联合国军大举越过三八线进占北朝鲜，中共中央秘密决定出兵援朝对美作战。在进行抗美援朝战争的同时，党又领导全国人民进行了土地改革和镇压反革命运动。“镇反”运动使它第一次得以把中国共产党在农村中得心应手的政策动员经验应用到城市中来。而这一套以激发底层民众“阶级仇恨”和“翻身作主人”为中心的动员经验，同样也促使绝大多数城市贫民在新旧政权之间做出了选择。

建国初期，党和政府虽然在新解放区开展了轰轰烈烈的清匪反霸斗争。但是，国民党的反革命残余势力还相当大。据当时统计，仅西南地区就有土匪百万、潜伏特务8万之众，此外还有一大批坚持反动立场的反动党团骨干、恶霸分子以及反动会道门头子。这些反革命分子不甘心人民革命的胜利，继续与人民为敌并从事各种破坏活动，特别是1950年6月，美国侵朝战争爆发后，他们自以为美蒋“反攻大陆”的时机到了，因而气焰更加嚣张。他们公然刺杀干部和进步群众，破坏矿山、铁路，抢劫物资，组织反革命地下军，搞武装暴乱，明目张胆地向人民进攻。在1950年春天到秋天的半年多时间里，就有近4万名的干部和群众积极分子被杀害。[5]加上，由于新旧政权交替所产生的大量统治真空带来的严重社会治安问题。大批散兵游勇和难民涌入城市，与大量城市底层流氓无产者一道混水摸鱼，部分国民党残留势力也乘机兴风作浪，社会治安状况一度极其混乱。以上海为例，据不完全统计，上海解放头七个月里，共发生强盗案737起，盗窃案11430起，抢劫案530起。[6]事实说明，不开展一次全国性的镇压反革命运动，人民民主专政便不能巩固，抗美援朝、土地改革以及国民经济恢复工作都无法顺利进行，人民的安定生活也没有保障。为了镇压国民党反动派的残余反革命势力，1950年10月10日中共中央批示了政务院和最高人民法院7月23日公布的《关于镇压反革命活动的指示》。从1950年12月起，在全国范围内大张旗鼓地开展了镇压反革命的运动。运动的重点是打击土匪、特务、恶霸、反动党团骨干和反动会道门头子等五个方面的反革命分子。1951年2月21日，经中共中央提议和批准，政务院和最高人民法院联合公布了《中华人民共和国惩治反革命条例》，就如何处理反革命问题作了明确的全面的规定，使镇压反革命的斗争有了法律的武器和量刑的标准。由此，“镇反”在全国范围内掀起了一场大规模杀、关、管国内敌对分子，运动要求政府彻底肃清一切“反革命”，即对现行“反革命分子”进行严厉镇压，对历史上有过“反革命”行为者追究惩罚，对有恶行者治裁，对已经坦白登记没有明显劣迹者集中进行思想改造。在长沙，浏阳县反革命派组织“湘东反共救国军”12名首犯，长沙市恶霸把头杨桂林、甘子宪，中统特务柳森严等一批重要案犯被处决。[7]这些“反革命分子”被处理以后，革命任务和社会管理也并未完成，因为：

当这些人被逮捕、判刑之后，对于新政权来说，更加危险的显然已经不是他（她）们了，而是另外一些尚未被发现，或尚未暴露出真实面目的隐藏得更深的敌对分子。注意到“杀”“关”“管”的数量有限，还有大批公开的和隐蔽的有政治问题的分子继续生活工作在社会人群当中，新政权不能不创造出一种全新的监管形式。这就是建立细致的政治人事档案，以便于严密监控。还在1951年秋天，有关部门就已经明令各单位要对所属人员从政治上依据危险程度加以分类，并据此建立最初的政治人事档案了。这一作法，无疑是此后日益流行的将人按照“出身”、“成份”、“个人历史”和“社会关系”，划分成“黑五类”或“红五类”的滥觞。[8]

1951年依照建立政治人事档案的要求所做的分类，却大多并不是公开的，而是由单位和上级主管部门内部掌握的。但它同样具有建另册的性质。被列入这一类档案的人员，事实上也被以另一种“五类”[9]的形式归入了需要内部监管的范畴。随着人事档案制度的初步建立，因“镇反”而广泛推行起来的“管制”政策而渐成风气。被管制者是被免除了刑事处分的，但是，他却依旧要被剥夺大部分公民权利。被管制分子还要接受公安机关和周围人的全面监督与看管之下，并随时可以被执行管制机关处以劳动改造或思想教育的惩罚，从而始终处于政治的高压之下。在镇压反革命形成高潮后，1951年5月，党中央及时决定立即实行谨慎收缩的方针，集中力量处理积案。在处理中，强调要注重调查研究，重证据而不轻信口供，反对草率从事，反对逼供信，坚持镇压与宽大相结合的方针，即“首恶者必办，胁从者不问，立功者受奖”，着重打击那些罪大恶极、为人民群众十分痛恨的反革命分子，对罪行较轻、愿意悔改的反革命分子采取从宽处理的方针。全国规模的镇压反革命运动，到1951年10月基本结束。

与此同时，把体制外的知识分子和文化人改造成体制内文化人的思想改造运动也蓬勃开展起来了。在原有的阶级词典里，只存在一个资产阶级，即经济意义上的资产阶级。在1960年代，政治上层建筑的意识中出现了两个资产阶级，即经济意义上的资产阶级和思想意义上的资产阶级。思想改造运动的目的就是要铲除思想上的资产阶级，明确知识分子在思想意识形态上必须由体制外演变成体制内，必须认罪忏悔、“脱胎换骨”，才能被新社会所接受。在思想改造运动前后的一段时期内，特别是在1951年思想改造运动展开之后，占居中国知识分子当中绝大多数的体制外文化人和知识分子几乎都撰写了以批判和反省为主的自传、感想、汇报、交代、检讨、揭发等各类材料。这类检讨性文字，通常是先批判自己在1949年以前的经历，接着谈论1949年以后本人思想的转变，最后表示思想改造的决心……这些文字都对作者过去的经历、立场、思想，特别是学术成就与教学活动，几乎采取了全盘否定的态度，特别是批判了自己亲美崇美的思想。至于普通人物写的这类文字，有的送交组织并存入本人档案，有的甚至要在工作单位里宣读甚至张贴。[10]尽管他们当中的绝大多数仍然在科技、文教、卫生等领域谋生，但这些部门里的每个机构实际上都机关化、行政化了。所有知识分子和文化人的身份也由此而发生了根本性的变化，实际上变成了社会主义制度下的“国家干部”。

从20世纪50年代到70年代，中国共产党先后又开展了“三反五反”、“大跃进”、“四清”、“文化大革命”等运动。经过多年的政治整肃运动，大至个人的政治生涯和思想言论，小至个人的私情、日记、信件乃至嗜好几乎全部都进行过清查，写进政府或党团组织的档案。甚至在对外开放以后，组织部门仍不时以各种名目（工作升降、作风问题、入党申请或思想汇报、个人主义、自由化等等），掌握控制属于私人空间甚至个人隐私的资料，包括过去的言论、男女私情以及家庭背景和社会关系等。由此，这种“文攻武略”式的政策动员模式充分体现了国家管理的在场和国家社会的一体化特征，个人无论公事私事都有机地纳入到了单位组织之中，从而使人事档案制度成为了公共信息和私人信息共同在场的管制政策。

二、政策认同

作为一个心理学概念，认同（identity）通常指个体在社会生活中与某些人联系而与其他人区分的自我意识，行动者将自身归类到某一群体并与其他群体相区别的主观性意识。认同来自于自我的认知意识，也可来自支配性制度，但只有行动者将之内化，且将其行动意义环绕着这一内化过程而建构时，它才成为认同。认同既可表现为对某种体系价值和精神的信念与信仰，也可表现为对某种体系的忠诚与支持。政策认同即是指公众在社会生活中对某一项公共政策所产生的一种感情和意识上的归属感。

政策认同与政策主体、政策对象、政策环境紧密相关。但是，一个新政权或新制度的建立要获得大范围内的公众认同，在相当大的层面上与政策组织有关，与政策组织的动员能力有关，也与代表国家凝聚力的各种政治仪式和政治符号相关。法国社会学家迪尔凯姆认为，“深厚的社会凝聚感缘此而生。民族主义精英、知识分子和政治家，利用旗帜、游行、大会一类的仪式和符号，来解决把异己人口整合于社会的问题，培养他们的国民认同感”[11].我们知道，国家拥有至高无上的主权，对外代表全体国民与他国进行平等的沟通与交流，对内则为一切法律政令的合法源泉，它可以通过公共政策的强制性输出达成公众的意识形态归属和对政治体系的认同与忠诚。由此，中国共产党利用已有的政治资源和群众动员能力建构了一套有效的制度操作规则，阶级斗争理论被有机地融进政策动员的操作框架之中，从而迅速地取得了阶级斗争的胜利和形成稳定的社会秩序。

共和国成立之初，新政权采取“镇压反革命运动”这种异常严厉的镇压政策不仅没有引起城市居民的恐慌，反而得到了更为广泛的社会认同，从而在全社会形成了一种“共意性运动”[12].这种“共意性运动”是以激发城市社会底层民众的“阶级”仇恨，来实现对敌对分子全面镇压的政策，其所以能够赢得相当广泛的社会认同，一个重要的原因在于运动的发动者成功地把那些在社会上为非作歹的恶霸流氓与致力于复辟旧政权的“反革命分子”联系在一起，从而使“镇反”事实成为维护社会治安和代受欺凌者伸张正义的代名词。[13]随着镇压反革命运动的胜利，新政权基本上扫除了国民党反动派遗留在大陆上的反革命残余势力，曾经猖獗一时的匪祸，包括旧中国历代政府都未能肃清的湘西、广西土匪，以及许多城市的黑社会势力，也都被基本上肃清。镇压反革命运动使我国社会秩序获得了前所未有的安定，有力地支持配合了抗美援朝和土地革命斗争的顺利进行。同时，“镇反”运动的另一个附带性成果或边际性收益――人事档案制度在全国各个单位组织中也得以顺利推行。

按照新政权管理城市社会的基本思路和在延安时期高度组织化的社会管理经验，基层控制和管理被划分为两大系统即单位人和非单位人。在非单位人系统，由于其人群政治面目上的含混性，国家通过创设居民委员会把非单位人这笔巨大的社会资源转化成可以调控的政治力量。同时，通过启动涉及民生大计的计划供应实现了“从计划经济到社会生活的计划化”［14］。