王亚华：全球视角的大坝发展趋势与中国的公共政策调整

摘要：大型水坝是人类工业文明的标志。经过近百年的发展，多数发达国家已经进入后大坝时代，对筑坝的生态环境和社会负面影响进行深刻反思，在此背景下国际反坝运动蓬勃发展。本文考察了国际反坝运动的发展过程，剖析了其局限性和合理性及其对发达国家和发展中国家不同的含义，并提出我国在水坝和水电发展政策及决策机制方面进行调整的思路。

关键词：大坝；水电；生态影响；国际反坝运动

中国的大坝数量占世界总量的52%，是美国的3倍，印度的5倍。尽管如此，中国的水能资源只开发了24%，伴随着经济的高速增长和对能源日益扩大的需求，新世纪的头二十年正在掀起新一轮的筑坝热潮。21世纪全球水坝建设是中国的世纪，在西方发达国家普遍进入后大坝时代、全球反水坝运动蓬勃发展的同时，中国却开始了人类历史上最大强度的水能资源开发，由此引发了国内外的诸多争论。为何世界范围内反对水坝的呼声日益高涨？国际反坝潮流的实质是什么？中国如何响应国际反坝运动？如何借鉴国际经验调整中国的大坝发展政策？本文围绕上述问题进行分析。

一、全球大坝发展趋势

人类建造水坝的历史已有三千年，但是水坝的大量出现始于工业革命，而绝大多数大型水坝的建设是20世纪的事情。全球大坝建设时代始于美国的胡佛大坝。至2003年，全世界已经修建了49697座大坝。这些大坝90%建于二次世界大战之后，70年代达到高峰，此后大坝建设速度呈递减趋势。在不到一个世纪的时间里，人类的水坝建设成就惊人，现在世界上的主要江河都被箍上了水坝，全世界水库的总蓄水量相当于世界全部河流水量的5倍，水库淹没的面积相当于地球陆地面积的0.3%，并提供全球19%的电力。

20世纪的大部分时间里，大坝一直是进步的象征。现代水坝是人类最大的单一建筑物，最能体现人类改造自然的成就。水坝提供电力，供给淡水，灌溉农田，拦蓄洪水，被视为社会发展和科学进步的符号。但是随着时间的推移，关于水坝的社会观点发生了变化，人们逐步认识到，水坝在为人类提供巨大经济福祉的同时，也对社会和环境带来了严重的负面影响。

在上世纪80年代之前，有关大坝建设的争议，主要是针对特定工程的，如围绕阿斯旺大坝的国际争论。1984年英国两名生态学家出版了《大型水坝的社会与环境影响》，这是第一本收集了反大坝主要观点的书，宣称大坝引起的问题并不是具体工程或地区特有的，而是大坝技术本身所固有的，此书标志着全球范围内抵制水坝运动的开始。此后，一批学者、环境保护者和大坝受害者组织起来，形成了一些有影响力的反大坝组织，例如美国的国际河网（International Rivers Network），加拿大的国际调查组织（Probe International ），挪威的水与森林研究国际协会（FIVAS ），日本的地球之友（Friends of the Earth），英国的《生态学家》。其中最具影响力的反坝组织是国际河网，它为全世界的反大坝积极分子提供了交流平台。

国际反坝组织发起了一系列旨在反对水坝的运动，其中最著名的是1994年，由44个国家的两千个组织签署的《曼尼贝利宣言》，呼吁世界银行对贷款的水坝项目进行综合审核。1997年在巴西的库里提巴召开了第一次世界反水坝大会，通过了“库里提巴宣言”（Declarationof Curitiba ），并将每年的3月14日被定为世界反水坝日。这次大会标志着抵制大坝的运动进入一个新阶段，国际反坝运动开始在国际舞台上扮演重要角色。

持续的反坝运动促使世界银行和世界保护联盟1998年建立了世界水坝委员会（World Commissionon Dams ）。经过近三年努力，世界水坝委员会于2000年末发表了《水坝与发展――新的决策框架》，这是世界上有关针对水坝在达到促进发展目的方面的成败经验的第一份世界性、综合性的独立评估报告。该报告指出：水坝对人类发展贡献重大，效益显著；然而，很多情况下，为确保从水坝获取这些利益而付出了不可接受的，通常是不必要的代价，特别是社会和环境方面的代价。该报告反映了国际反坝运动的最新动向，它的发表在国际上引发了新一轮围绕大坝功过是非的争论。

随着反水坝的声音在全球此起彼伏，一场拆除大坝的运动已经悄然展开。最早兴建大坝的美国，从上世纪末最早开始拆除水坝，目前拆除逾1000多座。瑞士、加拿大、法国、日本等国家也相继开始了拆除水坝的行动。从目前的情况来看，发达国家拆除水坝的运动虽然有恢复河流生态的考虑，但是更多是由于经济的原因，拆除的绝大多数是小型坝，寿命超过使用年限、功能已经丧失或本身就是病险坝，且维护费用高昂，拆除是最经济的选择。

在国际上部分国家出现拆坝趋势的同时，水坝建设的时代在世界范围内远未终结。目前发达国家水电平均开发在60%以上，其中美国水能资源已开发约82%，日本约84%，加拿大约65%，德国约73%，法国、挪威、瑞士均在80%以上，但是全球水能资源平均只开发了约三分之一，在发达国家水能资源开发接近上限的背景下，世界水坝建设的重心已经转向水电开发率较低亚洲、南美洲和非洲等地区的发展中国家。2002年世界各国在建高度60米以上的大坝349座，其中数量居前三位的是中国（88座）、土耳其（60座）和伊朗（45座）。即使是宣称“大坝建设时代已经结束”的美国，目前仍有2座超过60米的大坝在建。总体来看，世界范围内的水坝建设还将持续几十年时间，趋势是从开发率接近饱和的国家转向开发潜力大的国家，从发达国家转向发展中国家，并且随着人们对大坝的生态环境问题的关注，大坝建设面临着越来越大的社会阻力。

二、如何认识国际反坝运动

国际反坝运动的推动力量主要是一些国际环保和人权组织，这些组织及活动的参与者主要有三类人：一是一些深受水利工程影响的受害者，特别是被迫迁移而又没有安顿好的移民；二是一些忧世忧民的环保主义者；三是一些同情或支持上述两类人的政治家和社会活动家。尽管国际反坝运动的声势越来越大，总体上只是代表了一种“民间立场”，目前仅得到部分发达国家官方的支持，大多数发展中国家的政府对其持否定态度。例如，世界水坝委员会报告发表后，受到许多非政府组织和一些国际机构的欢迎，同时遭到大多数政府和水坝公司的反对。世界银行在贷款国政府的压力下，拒绝实施该报告提出的任何建议。

随着国际反坝思潮不断渗入中国，国内有关方面从上世纪90年代起不断给予了回应，而且观点基本一致，即认为反坝运动主要是发达国家的事情，发达国家由于水电开发接近饱和，出于保护生态环境的需要而反对大坝，发展中国家水电开发率低，经济发展需要能源和水资源，要满足电力和供水需求，不修大坝不现实。某些著名水利专家的回应更为直接，提出“发展中国家不能因噎废食”，“中国人民不允许江河自由奔流”，“中国仍然要建更多的大坝”。

应当承认，国际反坝运动的出现，正如国内某些人士指出的，与发达国家所处的发展阶段和国情条件有关，对大坝的忧虑确有“富裕病”的嫌疑。某些极端的反坝组织，譬如国际反坝委员会（ICALD ），其宗旨是“反对一切水坝”，这就是环保主义走向了极端。但是同时也应当看到，反坝运动是上世纪八十年代以来，在全球可持续发展的思潮中诞生的一种新生事物，有其进步的一面，其认识和要求包含了很多合理性的因素，值得认真甄别和借鉴。反坝运动向世人传递了许多重要的信号，这些信息过去长期为人们不知或忽视，至少包括以下重要方面。

第一，水坝常未能达到预期的经济效益。在世界水坝委员会考察的项目中，发电低于预期值的水电站占一半以上，70%项目未能达到供水目标，有一半项目提供的灌溉水不足；在防洪方面，大坝虽然增强了抵御一般洪水的能力，却由于给人以错误的安全感，反而加大洪灾损失，或降低下游防御较大洪水的能力；此外，水坝平均成本超支56%，50%的水坝建设期拖延一年或更长时间。更为重要的是，通常大坝运行50－100年后，就会因淤满和老化面临退役，世界范围内每年1%的水库淤满报废，而拆坝需要高额的投入，这部分成本在建坝的时候总是不被考虑的。世界水坝委员会的报告认为，几乎所有的水坝计划书都高估了水库的使用寿命及工程效益，大部分水坝都不能达到其预期目的。

第二，大坝伴随的社会成本被大大低估。全球约有4000－8000万人口因建造水坝而异地变迁，其中很大一部分人口依然贫困或陷入贫困。其他受工程影响失去生计、或生存条件恶化的人口，同样规模巨大，且很少能够获得补偿。可以说，水坝把效益给了富人，而穷人承担成本，面临着社会分配不公平的诘难，也是导致社会不安定的因素之一。

第三，大坝的环境影响比人们业已认识到的还要大。人们较早认识到，大坝导致河流生态系统破坏，带来诸如水质恶化、渔业资源退化、生物多样性减少、河口地区生态退化等影响。新近的研究证明，水坝（特别是热带地区的大型水坝）由于大量淹没植被而排放温室气体，某些情况下水库排出的温室气体，甚至等于超过同等装机容量燃煤发电厂的排放量。此外，大坝造成的环境影响具有长期性、累积性和不可逆性，很多影响至今还不能为人们认识，可以说是风险很高的“环境试验”。

第四，人们通常高估补救大坝负面影响的能力。水坝的设计思想是趋利避害，传统上认为，大坝带来的很多负面影响，可以通过补救措施得以减轻或消除。但是已有的水坝运营实践表明，由于水坝环境影响的预测和防范困难性，补救措施只是局部的，而且收效非常有限。例如，世界水坝委员会研究发现，在考察的87个已建工程中，只有23.2%的水坝制订了减轻环境影响的规划，在47项采取措施减轻环境影响的工程中，只有19.7%的措施是成功的，40.9%的措施是失败的。

第五，现行水坝决策过程的“安全阀”――“环境影响评价制度”，被实践证明经常是失灵的。理论上，通过对大坝可能造成的环境影响进行完整评估，可以作为该工程是否可行的决策依据。不幸的是，实践中政府和大坝建设者，很多情况下将该制度作为对已经决定要建的工程的“橡皮图章”来使用。此外，水坝为腐败提供温床，政府官员、筑坝公司和开发银行对水坝项目的偏爱，排斥了更经济有效的其他项目，特别是小型的和分散的能源和水利项目。

上述各个方面，是从全球既有水坝建设实践中，归纳总结出的经验性教训。虽然特定水坝的经济、社会和环境影响千差万别，需要根据具体情况具体分析，有许多已建水坝被实践证明是非常成功的，带来的利益显然远远高于损失，但是就整体而言，上述几个方面揭示了人类大坝建设面临的共性问题，而这些问题长期被人们忽视了。基于这些最新的认识，大坝建设的收益在过去被高估了，而成本又被低估了。尽管从目前的科学认识水平来看，国际反坝运动并没有颠覆支持建坝的传统观点，但是其从反坝立场上揭示出的一些新认识，已经使大坝建设的决策天平，总体上从“建坝”一端开始向“反坝”一端倾斜，当然对于具体倾斜的“度”目前还存在很大争议。由于大坝的生态影响在科学上还有未知的因素，有理由相信未来随着科学认识的发展，大坝的成本还会被进一步调高，对大坝建设持更为审慎的观点应是人类理性的选择。

大型水坝的建设史不过百年，从“大坝崇拜”到“反坝运动”的否定之否定，水坝不再被视为人类征服自然的丰碑。传统上被认为兴水利、除水害的水利工程，其自身也可能是水害的制造者。水坝在造福人类的同时，也可能成为流域生态和社会的破坏性力量。在水坝建设的实践－认识－再实践过程中，人类扩大了自身的知识视野。因此，国际反坝运动反映了人类认识方面的进步，并将伴随着人与自然关系认识的进一步深入而继续发展。

发达国家是筑坝的先行者，水坝曾经为这些国家的工业化做出过重要贡献。在多数发展中国家刚刚开始进入水能资源大开发的当代，多数发达国家已经进入后大坝时代，水坝对于这些国家的重要性趋于下降。例如美国，水电在电力结构中的比例在上世纪40年代曾经一度高达40%，近些年已经下降到10%以下（2002年为8%）。此种背景决定了国际反坝运动带有浓厚的发达国家色彩。目前大多数未开发的水能资源位于发展中国家，包括中国，印度，巴西，及其他亚洲和拉丁美洲国家。这些国家伴随经济发展电力需求迅速增长，水能资源恰好位于最急需它们的地方。另据国际能源机构的定量研究，在水电大发展的发展中国家中，