中国：公共服务体制建设与政府转型

2006年7月8～9日，中国（海南）改革发展研究院与海口市人民政府、德国技术合作公司、德国阿登纳基金会联合在海口举办了“中国：公共服务体制建设与政府转型国际研讨会”，就“经济社会协调发展与公共服务体制建设”、“公共服务体制建设与公共财政”、“公共服务体制创新”、“构建城乡统一的公共服务体制”等相关理论和现实问题进行了深入的研讨。

本次研讨会得到了多方面的关注。来自中央相关部、委、办、科研院所及国内22个省（市、自治区）的政府官员、专家学者，德国、美国、印度、世界银行等国家与国际机构的代表，共计350多人参加了会议。

一、建立公共服务体制的现实需求

（一）公共服务体制的建设有着深刻的背景和意义

迟福林：应该全面和正确地理解公平与效率、经济增长与社会稳定、短期效益与长期效益之间的辩证关系。在现实背景下，也应该充分估计公共服务在调节收入分配、缓解贫富差距当中的重要作用。目前，我国的贫富差距不仅表现在绝对收入水平的差距上，而且也表现在基本公共产品享受方面。因此，“十一五”时期，应该以提供基本的公共服务为重点，缓解收入分配差距。

赵白鸽：改革开放以来，我国经济社会领域均取得了长足的进展。快速的经济增长和社会发展带来了社会需求的深刻变化，给各级政府也带来了巨大挑战。公共需求的快速增长同公共服务、基本公共产品短缺的矛盾凸显，阻碍了经济社会协调发展。为了解决公共服务的供需矛盾，完善公共服务体制，必须强化政府在公共服务中的主体地位。

从国际发展趋势看，我们将面对经济全球化、信息化时代和更重视“效率、公平与可持续发展并重”的时代。这是我国建设公共服务体制的宏观背景，我国的公共服务体制建设必须与时俱进，反映社会成员迫切的共同需求，使全体社会成员分享改革成果。

汪玉凯：中国目前处在一个难得的战略发展机遇期和转折期。第一个标志是社会对改革的共识有待重新凝结，公共服务体制建设是多方关注的焦点。第二个标志就是中国改革的重心发生了变化。未来将以政府行政管理体制改革为中心，加快公共服务体制建设，带动其他改革。

魏加宁：我国公共服务需求与供给之间的矛盾日益突出，政府转型的目标是使政府提供的公共服务更好地适应快速增长的公共需求。尤其在理念更新和职能转换方面，使政府转型与构建公共服务体制有机地结合起来。

黄挺：政府转型要适应社会矛盾的变化。目前我国面临的主要矛盾不再是广大老百姓的温饱问题。在整个社会由温饱型向小康型过渡过程中，全社会公共需求深刻变化和快速增长与公共服务不到位、公共产品严重短缺已成为当前社会的突出矛盾。

于吉：强化政府公共服务职能具有重要意义。政府要更加注重经济社会协调发展，加快发展社会事业，促进人的全面发展；更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果；更加注重民主法制建设，正确处理改革发展稳定的关系，保持社会安定团结。

仇章健：加强公共服务体系建设是贯彻科学发展观的基本要求，是新形势下政府职能的重要体现。第一，社会公共服务不能适应和满足广大人民群众多层次和不断增长的需求，这是当前突出的社会矛盾；第二，加快公共服务体系建设是构建和谐社会的应有之义；第三，政府职能转变的目标是建立公共服务型政府。

舒海云：中国正在讨论的公共服务体制问题、公共行政现代化等问题，在德国也是一个非常重要的议题。不仅中国，而且在德国和欧洲，在以下领域也面临着很大的挑战：失业问题、公共服务效率与质量不高的问题、国家是否应该退出在公共服务方面的干预问题等。

（二）我国目前公共服务供给严重不足，本质上是一个体制问题

段应碧：要充分认识建设社会主义公共服务体制的意义，充分认识其重要性和紧迫性。过去二十多年着重推进经济体制改革的决策是正确的。但是随着经济的发展，国力的增强和社会成员生活水平的提高，群众对公共服务的需求也越来越强烈。现在社会上诸多矛盾，都与公共服务体制建设滞后有很大关系。这表明，我们现在应该着重考虑如何发展公共服务。如果把这个问题解决好了，我们的许多矛盾就会得到缓解乃至得到根本解决。

迟福林：我国公共服务供给总量严重不足、结构不合理的根本原因在于体制机制不健全。例如，公共服务供给中合作分工和问责制不健全；公共财政体制尚待完善；城乡统一的公共服务制度安排亟待建立；多元社会参与机制和有效的监管机制也有待加强。鉴于社会矛盾的演变和激化，“十一五”时期应当加快推进以建立公共服务体制为重点的政府转型。

方晓宇：以人为本，建立和谐社会，必须加快推进行政体制改革，推进政府转型，强化政府的公共服务职能。我国要解决公共服务产品滞后的问题，必须要大力增加政府的投入。但是从根本上说，必须着眼于体制、机制的创新，建立与我国基本国情相适应的公共服务体制。

汪玉凯：公共服务水平取决于两个变量，一是经济能力，二是公共服务制度安排。目前我国在公共服务领域出现的问题，根源并不在于没有提供公共服务的经济能力，而在于缺乏合理的公共服务制度安排。因此，构建合理的公共服务制度最为关键，有助于将潜在的供给转化为现实的供给。

张春霖：不同国家公共服务存在差异，有两个重要原因，一是资源是否充足的问题；二是有无激励机制问题。但更关键的还是公共服务制度问题。

李寅权:从体制的角度来看，健全的公共服务体制包含完整的内部构成及规范的功能定位。目前公共服务领域重点是解决体制性矛盾，提高公共服务效率，创新管理方式，包括明晰行政管理权属关系、下放管理权限、加快职能转变、提高服务效能、构建公共财政体制。

二、以建立公共服务体制为重点推进政府转型

（一）建立公共服务体制，政府转型是关键

高尚全：目前我国改革的难点和重点是，在以人为本的科学发展观的指导下，推进以公共服务体制建设为重点的政府转型，不断转变和优化政府职能，为公众提供基本而有保障的公共产品，使公共服务体制建设和政府转型之间形成一个良性的循环。

迟福林：面对公共服务领域不断增长的压力，应当客观判断政府转型的现实需求。伴随着我国经济的持续快速增长，当前我国公共需求全面快速增长和公共服务不到位、基本公共产品短缺的矛盾日益突显。但这些矛盾与问题并不主要是市场化改革造成的，主要是由于政府转型滞后。因此，政府转型面临两大任务，第一，实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变。第二，大力强化政府公共服务职能，确立政府在公共服务体系中的主体地位和主导作用。

赵白鸽：在推进政府职能转变和强化政府公共服务的过程中，应该对以下问题予以关注：首先，理念的更新；第二，资源的整合。包括人力、技术、产品和财政资源等。第三，机制的建立。包括需求导向型的统筹决策机制、明晰的责任分工以及城乡均等化的社会福利制度等。第四，及时行动与加强执行的问题。

汪玉凯：政府转型的目标包括三个方面，即由规制型政府转向服务型政府；由经济建设型政府转向公共治理型政府；由传统政府转向信息化政府。推进政府转型的关键是，把行政体制改革、政治体制改革和以事业单位为主要的公共服务体系重构结合起来，综合改革。

张春霖：公共服务涉及到大量的市场失灵问题，需要政府干预。问题的关键不在于政府干预是否太多或者要不要市场化，要害在于政府与市场如何结合，政府在公共服务中应该扮演什么角色。研究表明，政府在公共服务方面应该扮演四个角色：第一，制定公共服务政策。政府要站在消费者的角度制定公共服务政策；第二，监管；第三，付费，政府通过付费保证公共产品的提供和实现公共服务的均等化；第四，直接生产和提供某些公共服务。

沈荣华：政府职能配置，主要从它的财政支出结构中反映出来。我国政府在公共服务方面的支出还没有达到应有的比重。下一步强调政府公共服务职能，不仅要关注政府做什么，而且还要关注他做得好不好，绩效如何。

乔治•舍夫尔：政府建立公共服务体系的基本原则是：有效的低成本结构、在群众要有好的反应、必须有前瞻性以便为未来发展留下空间。

容敏德：在公共服务方面，中国与德国都面临着一些主要的问题。主要有以下两个。第一，政府在公共服务方面扮演多大的角色，其规模应该多大；第二，如何提升公共服务效率与质量，建立问责制。

赵晓：房地产不仅属于资源密集型行业，它在一定程度上也属于公共事务的领域，特别是廉租房。政府在坚持住房市场化改革的同时，更要着力于推进住房的保障体系建设，政府转型是房地产市场有序发展和社会和谐的重要保障。

仇章健：公共服务体系建设应作为“十一五”时期国民经济和社会发展的重要任务，应该切实把政府职能转变到公共服务体制建设上来。政府应是公共服务体制的规划者和建设者，社会基本公共产品的提供者。

丁成日：通过政府转型建立公共服务体制主要应该解决四个问题，即政府提供什么，为谁提供，由哪级政府提供，如何提供。

（二）加快推进行政管理体制改革

李晓西：新形势下，行政管理体制改革，关键是要清晰界定行政权力的范围，以克服政府职能缺位、越位和不到位。政府在对公共服务承担责任的同时，必须从自身实际能力出发，实事求是地解决问题。

于吉：加强政府公共服务职能必须要切实转变管理方式。第一，要加快转变政府职能，完善社会管理和公共服务职能；第二，完善决策机制，确保决策的科学性；第三，强化权利的制约监督，使权力沿着制度化、法制化的轨道运行。

魏加宁：在理论上，要更新传统行政理论，向新公共服务范式转变；在实践中，要重视政府公共职能的建设，而不是一味的追求GDP增长；要清晰界定市场与政府的分工和政府内部的分工。首先，要建立规范公共需求的表达机制，尤其是弱势群体的表达机制；其次，公共政策的决策和执行要适当分离；再次，要改善公共决策机制；最后，把官僚体系改造成能够反映公共需求变化的信息反馈体系。

赵杰：政府履行公共服务职能应该着重从制度上加以考虑。应该在中央建立专门机构牵头组织公共服务体制建设，把公共服务职能落实到具体部门。

刘建国：超时默许在一定程度上确保了审批流程的连续性和及时性，体现了主权在民、行政为民的制度创新理念和政府由管理型向服务型转变、由权力型向责任型转变的转型目标，并且提高政府公共服务效率，有效地保障公共权利，硬化了对相关官员行为的约束。

（三）明确中央与地方在公共服务体制中的职能分工

陈辞：地方政府在财政支出中，首先要满足五个确保，包括人员工资性支出、政府正常运转支出、科技农业教育支出、社会保障支出以及基础设施建设支出。但是，地方政府的财政支出受制于其经济实力。在经济欠发达的地区，前四项支出基本可以满足，第五项只能量力而行。

毛腾飞：公共服务的供给主体应该是中央和地方各级政府。有的研究认为，中央财政拿若干亿出来，义务教育就可以解决；但是对地方的政府讲得相对少。实际上，仅调动中央政府的积极性搞不好公共服务；中国有五级政府，各级政府都应该有这个积极性，尤其是县乡政府的积极性必须调动起来，只有它最了解所在地区最急需什么公共服务。

马提尔斯•若丝：在多层级政府中，由哪一级政府负责公共服务的供给，要遵循一些原则。第一，辅从原则，公共服务的供给尽可能的贴近公民；第二，平等原则。公共服务的提供应该保证人民平等的生活条件和享受相同的服务；第三，责任分工原则，必须明确具体任务由哪一级政府提供，并且有很好的透明度。

刘尚希：公共服务在各级政府之间的分工涉及到三个基本的要素：事权、财权、财力。这三个要素之间的不同组合就构成了不同的政府间关系，也构成了不同的政府间财政体制。在解决这个问题的时候需要考虑到中东西部的不同情况。

霍尔斯特•兹么曼：从成本效率的原则考虑财政分权，需要从以下两点考虑：第一，正确分配各级政府职能，为各级政府提供尽可能多的自有收入，劝说选民和政治家权衡投入产出的效果。中央要采取有效转移支付政策以支持地方政府提供公共服务。第二，在地方层面上可以尝试各种做法，包括合作社、引入私有部门参加招标。

乔治•舍夫尔：为了适应政府公共服务体制变化的需求，德国各级政府正在进行一系列改革。例如巴登－符腾堡州在2005年开始了新的行政体制改革。在下一步的改革中，地方各州希望能够获得更大的税收自主权。

胡光辉：现阶段，乡镇政府是新农村建设公共服务的主体，