中国公民社会的兴起及其对治理的意义

一、引言：公民社会与善治

关于公民社会，各国学者提出了许多不同的定义，它们大体上可以分为两类，一类是政治学意义上的，一类是社会学意义上的。两者都把公民社会界定为民间组织，但强调的重点不同。政治学意义上的公民社会概念强调“公民性”，即公民社会主要由那些保护公民权利和公民政治参与的民间组织构成。社会学意义上的公民社会概念强调 “中间性”，即公民社会是介于国家和企业之间的中间领域。正如Gordon White所说：“从公民社会这一术语的大多数用法来看，其主要思想是，公民社会是处于国家和家庭之间的大众组织，它独立于国家，享有对于国家的自主性，它由众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员自愿结合而成”。在这里我们把公民社会当作是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织（NGO ）、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为介于政府与企业之间的“第三部门”（the third sector）。

本文所说的公民社会组织（civil society organizations ，简称CSOs）有以下四个显著的特点。其一是非官方性，即这些组织是以民间的形式出现的，它不代表政府或国家的立场；其二是非盈利性，即它们不把获取利润当作生存的主要目的，而通常把提供公益和公共服务当作其主要目标；其三是相对独立性，即它们拥有自己的组织机制和管理机制，有独立的经济来源，无论在政治上、管理上，还是在财政上，它们都在相当程度上独立于政府；其四是自愿性，参加公民社会组织的成员都不是强迫的，而完全是自愿的，因此这些组织也叫公民的志愿性组织。CSOs 发展壮大后，它们在社会管理中的作用也日益重要，它们或者独自承担起社会的某些管理职能，或者与政府机构合作，共同行使某些社会管理职能。由CSOs独自行使或它们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理。所以，玛丽－克劳德・斯莫茨这样说：“关于治理的多项研究都以唯一的一个前提为出发点：现代社会愈来愈复杂、愈来愈分裂，是一张由大量相互差别、各自独立的社会子系统组成的网。诸多社会部门（消费者、运输户、狩猎者、店主等协会）有能力组织起来，保护自己的资源，却无需考虑它们的活动在总体上将对社会造成什么后果；它们组织网络，制定自己的标准”。

斯莫茨这里所说的“治理”（governance）概念，不同于习惯上所说的“统治”（government），这一概念在 90年代以后被社会科学家广为使用。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”（crisis in governance ），此后“治理”一词便广泛地被用于政治发展研究中，对治理的研究也成为90年代政治学的最新发展。英语中的治理一词源于拉丁语和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自从90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予governance以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与government 相去甚远。它不再只局限于政治学领域，而被广泛作用于社会经济领域；不再仅在英语世界使用，并且开始在欧洲各主要语言中流行。正如研究治理问题的学者鲍勃・杰索普（Bob Jessop）所说的那样：“过去15年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’”。

90年代以来，西方学者，特别是政治学家和政治社会学家，对治理作出了许多新的界定。研究治理理论的学者格里・斯托克（Gerry Stoker）对流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止，各国学者对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点。这五种观点分别是：

1 ）治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。

2 ）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性。它表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。

3 ）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、协商共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。

4 ）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。

5 ）治理意味着，办好事情的能力并不限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。

在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，并在该报告中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

从上述各种关于治理的定义中我们可以看到，治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。

“治理”（governance）与“统治”（government）从词面上看似乎差别不大，但其实际含义却有很大的不同。在不少学者眼中，区分治理与统治两个概念甚至是正确理解治理的前提条件。正如让－彼埃尔・戈丹（Jean-Pierre Gaudin）所说，“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”。治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序，这是两者的共同之处。但两者至少有两个基本的区别。

首先，治理与统治的最基本的，甚至可以说是本质性的区别就是，治理虽然需要权威，但这个权威并不一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。治理的主要特征“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作”。所以，治理是一个比政府更宽泛的概念，从现代的公司到大学乃至基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但却不能没有治理。

其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。其管理机制所依靠的主要不是政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。

就其直接原因而言，政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不可能是万能的，它也内在地存在着许多局限，它不能代替国家而享有政治强制力，它也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。既然存在着治理失效的可能性，那么，如何克服治理的失效，如何使治理更加有效等问题便自然而然地摆到了学者面前。不少学者和国际组织纷纷提出了“元治理”（meta-gover- nance ）、 “有效的治理”和“善治”等概念，作为对上述问题的回答。其中“良好的治理”或“善治”的理论最有影响。

概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素是：1 ）合法性（legitimacy）； 2）透明性（transparency）；3 ）责任性（accountability）；4 ）法治（rule of law ）；5 ）回应（responsive- ness）； 6）有效（effectiveness ）。

善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，但却不能没有公共管理。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。反过来说，90年代以来善治的理论与实践之所以能够得以产生和发展，其现实原因之一就是公民社会或民间社会（civil society ）的日益壮大。公民社会的成长和壮大，必然引起治理结构和治理状况的变迁，这一点在改革开放以后的中国尤其明显。

二、改革开放与中国公民社会的兴起

在中国历史上，公民社会一直被政治国家所湮没，一个相对独立的公民社会的产生是近代中国的产物。虽然在商业和运输业领域很早就有自主的行会组织，但在20世纪前，这些组织还不是现代意义上的民间组织，而是传统的帮会组织。20世纪后，受到西方文明的影响，相对独立于国家的民间组织才开始活跃起来。但当时到底有多少个民间组织，其活跃程度如何，尚没有专门的研究。有关的估计，差别也很大。例如，有文献记载，20世纪上半叶中国的民间组织大约有1000多个，另一项研究则估计有80000 多个（王颖、孙炳耀，1999）。

1949年中国共产党执掌政权后，在经济上推行社会主义公有制和计划（命令）经济，在政治上实行以党的一元化领导为核心内容的高度中央集权体制，1949年以前产生的所有民间组织几乎完全消失。例如，农村中原来长期存在的庙会、宗亲会、祠堂、乡贤会、民团等农民自发成立的民间组织都不复存在（俞可平，2000）。只有少数特殊的团体，如“民主同盟会”、“九三学社”等帮助过中国共产党的团体作为民主党派保留下来，由共产党自己创办的工会、青年团和妇联则作为群众组织发展起来，但其数量和种类也十分有限。50年代初，全国性社团只有44个， 1965年不到100 个，地方性社团也只有6000个左右。这些社团的类别也十分单调，主要是工会、共青团、妇联、科协和工商联等9 类群众组织（王颖、孙炳耀，1999）。上述情况直到70年末改革开放后才有了实质性的变化。