袁方成：公民权利与法治框架下的信访制度改革

当前的中国社会正处在经济迅速发展和社会体制转轨过程中，必然出现各种社会矛盾和冲突，其表现之一就是信访的群体越来越大，频次越来越高，方式和手段越来越激烈，有媒体称之为“信访洪峰”。用百度搜索一下，与“信访”一词的相关报道就有882，000篇之多，而与“信访制度”一词有关的报道则达到了12，600篇。信访问题已经构成了影响社会稳定的重要因素，成为我国社会转型过程中各方关注的焦点之一。

回顾一下我国信访制度的建立和发展历程，客观上看，它作为在我国全能主义政府时期一种收集和反映民情的制度设计，在听取社会民众呼声和实现社会公正等方面曾起到过一定的权利救济作用。但同时，我们应当看到，在制度设计之初它就处于我国的法律系统之外，实际上是一种反映民情和解决民众要求和问题的“制度外的正式制度”。当传统的计划经济体制向市场经济体制变革到一定阶段，国家和社会的宏观体制转型期出现并逐步进入关键期后，信访制度的边际收益开始逐渐递减，甚至于出现了“负收益”。中国社科院余建嵘研究员通过调查得出了这样一个明确的结论：实际上通过上访解决的问题只有2‰。

面对当前中国所面临的信访困境，社会各界众说纷纭：有的认为应当强化信访机构的职能与作用，真正能为老百姓解决实际问题；有的则坚决主张取消信访制度，强化法律的权威性和司法救济的力度；有的则持有较为折衷的态度，提出在法制不健全的条件下应当保留信访救济。

如何突破信访困境，前提是必须对我国当前所面临的信访困境具备清醒的认识和评价，这可以从几方面进行梳理：

首先，信访权利作为我国公民的一项基本民主权利，从“信访洪峰”这一现象的出现来看，它表明自我国改革开放以来，社会公民的经济自由不断得到实现和扩展之后，公民主体的权利意识和对社会公益的关注也在日益强化，民主诉求的意愿不断增强，政治参与的积极性不断高涨，公民的政治参与实践活动的内容不断丰富，公民愈来愈多的自觉运用合法的方式和手段和进行利益诉求。通过信访这种方式，各级国家行政和司法部门的行为不断受到监督，政府的行政权力不断受到制约，党和政府的执政能力也不断得到提升。

在这个意义上，“信访洪峰”的出现，反映了我国民主发展程度和水平的不断提高，政治文明建设正处于一个新的历史时期的开端。公民积极的政治参与能够有效的推动政治体制的变革，有利于社会主义民主制度的稳固、健全和发展。在我们努力追求现代化和全面建设小康社会的今天，作为现代社会政治文明的标志之一，公民政治参与的扩大和提升，无疑将有力的推动我国政治民主化和法治化的进程。从这个角度看，应该赋予“信访困境”积极的意义。

但在另外一方面，社会公民政治参与范围的扩大，而民主参与制度建设相对滞后，也可能促成政治不稳定的发生，并可能导致政治震荡和经济倒退，某些拉美国家的教训对此已经有所证明。美国著名政治学家亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》一书中提出了发展中国家政治参与的一般模式：政治参与÷政治制度化＝政治动乱。按照这一公式，为了避免出现由于过于激烈和快速的政治参与所带来国家和社会不稳定，必须提高政治制度化的程度，将政治参与纳入制度化的轨道，促使公民政治参与的制度和运作走上稳定而持续发展的道路。因此，我们必须积极改革信访制度，在法治的框架内不断提高政治参与的制度化程度。

其次，从信访制度的功能和运作绩效来看，我国的政府、人大和司法系统都设立了小而全的信访部门，这种“制度外的正式制度” 向社会公民提供了一种在行政和司法系统之外解决问题的途径，其功能已经由过去的“诉情”（反映民情）转向现在的“求解”（解决问题），成为了社会公民面临问题和矛盾所选择的并且优先于其他行政救济或司法救济而选择的救济方式，其功能发生了严重的扭曲。

同时，信访制度功能的发挥，与主管领导的“个人意志”具有较强的联系，本质上仍然是一种“人治”的制度。社会问题和矛盾的解决与否，在很大程度上取决于主管领导是否关注以及处理措施是否有力，它诉诸的是个人的领导权威，而并非制度权威。这种解决模式无疑具有相当大的局限性：某一时段的某个典型问题可能得到解决，但却不能保证所有的问题都能得到解决，偶然性和随意性相当大。

必须重视的是，信访制度的这种不稳定性和不规范性的缺陷制约了其功能的发挥，而且对信访方式作用的夸大，会对公民的政治参与和意愿表达产生极大的迷信和误导，造成了公民对信访制度盲目的“制度崇拜”和路径依赖，与现代社会法治秩序相悖的传统中国的“清官情结”愈加浓厚。随着公民上访频次和规模的扩大，其制度缺陷表现得愈加明显。

再次，从“制度外的正式制度”与国家行政部门和司法部门“正式制度”之间的内在关联来看，信访制度功能的扭曲，与我国的行政救济与司法救济程序和制度不健全和实际功能发挥不强有着直接的关系。由于信访内容极为复杂，它反映的是处于社会体制转型过程中国行政和司法部门与社会之间、社会各阶层以及政府体系内部诸多矛盾和问题。例如城市开发和建设中的拆迁矛盾、失地农民的土地纠纷、国企改革中下岗及失业人员的安置等。国家信访局的统计表明，“当前来京群众信访反映的问题中，80%以上是有道理的，还有80%以上是通过各级单位、政府的努力可以在基层得到解决的。”局长周占顺认为，地方政府没有提供应有的帮助是导致来京上方人数增多的重要原因。与信访相关的调查问卷显示，有90.5%的上访者是为了“让中央知道情况”，88.5%的上访者是为了“给地方政府施加压力”。行政部门和司法部门的制度和运作规范不健全、落实不到位造成了信访制度的功能扭曲。

而问题的关键在于，制度运作的过程中，矛盾和问题在信访部门得到反映，最后仍然要反馈到基层政府和司法部门来解决。这样一种“正式制度”与“制度外制度”错位的关联中，信访部门置换了若干本应该属于行政和司法部门的部分救济职能，对行政救济和司法救济原则的践行造成了干扰和影响，破坏了公民反映问题和诉求利益的制度化渠道，严重削弱了地方各级政府和司法部门的合法性和权威性。

我们看到，当前的信访困境已经得到中央高层领导人的重视。国家主席胡锦涛等中央领导多次做出指示，要求不同地方和部门之间加强配合与协作，逐步形成一种“统筹兼顾、标本兼治”的大信访格局。目前，“中央集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”已经建立。该联席会议包括中央28个部门和单位，联席会议成立了5个专项工作小组，每月定期举行会议。同时，最高法院和公安部从2003年开始就对信访举报积压案件进行集中清理。2003年8月，最高法院还出台了中国首部《人民法院规范和完善申诉来访制度的若干规定》，以解决信访难、申诉难的问题。这一系列措施的出台，对于缓解信访制度危机和矛盾具有积极的作用。

在这些措施和手段的基础之上，要彻底走出信访困境，就必须在法治的框架下对信访制度进行渐进式的改革。首先，在观念上必须坚决树立改革的稳定观，在信访制度的改革中追究社会稳定和民主发展。不能仍然只是按照旧有的思路依赖信访的手段来阻止或扼制目前的信访洪峰，甚至试图通过扩大和信访部门的权力来强化信访部门的职能，强制性的这只能使这种“制度外的正式制度”在外部约束力弱化的条件下更加有损于政府和司法的权威性，与我们一再强调的 “依法治国”纲领和法治化进程是背道而驰的，将会带来更长期而的消极作用；

其次，还原信访制度本身民情反映的功能，强化信访作为公民政治参与的制度化渠道，实现公民的政治参与的制度化和有序化，从法律上保障公民合法权力的行使，对于信访工作人员的失职、渎职或不作为等行为，设立追究其责任的相应司法程序，保障公民的合法民主权利；

再次，在法治框架下把实际救济功能从信访制度中剥离出去，将属于司法管辖范围内的信访事项转入司法领域，形成信访呈情与行政和司法救济的程序上的有机对接，使其逐步纳入到国家法治体系中。

尤为重要的是，行政救济和司法救济必须考虑公民维权的实际承受能力。例如，《经济观察报》2004年11月29日对农民工依法维权的经济成本问题进行报道，河北莱水县农民郭弘方为了追回河北省市政厅拖欠的1000元工资，花费33天的时间和3320元钱，相当于被拖欠工资的三倍。所以必须通过健全行政救济和司法救济的法律和程序，认真疏通公民维权的渠道，降低公民维权的成本，不断强化行政救济和司法救济的责任，确立和维护法治的最终权威，从而从制度上和实践上保障社会公民合法权利的充分行使，推进我国民主化和法治化的进程，实现政治文明的高度发展。

（作者单位：华中师范大学政治学研究院）