林鸿潮：试论信访的功能收缩与制度重构

摘要：本文在揭示现行信访制度因功能错位而带来的种种矛盾与悖论的基础上，提出收缩信访制度的功能，将涉讼案件从中剥离出去；并在此基础上借鉴西方国家的议会监督专员体制，建立我国的人大监督专员制度，以完成信访的剩余功能，即在作为一种非讼救济手段的同时，继续履行其广泛收集民意、监督国家机关的职责，完成整个制度的重构。

关键词：信访制度；涉讼案件；人大监督专员

一、功能错位及其结果：信访的矛盾与悖论

我国的信访制度自1951年正式建立以来，历经50多年，其功能曾多次发生过变化，《南方周末》曾援引学者应星的观点，按照所承担功能的不同将信访的发展划分为三个阶段：第一个阶段是1951年至1979年的大众动员型信访，此时的信访受政治运动影响，主要以揭发问题和要求落实政策为主；第二个阶段是1979年至1982年的拨乱反正型信访，此时信访的主要内容是要求解决历史遗留问题，平反冤假错案；第三个阶段即1982年至今的安定团结型信访，信访的主要功能转变为化解纠纷，实现权利救济。[1]

信访制度萌芽于1950年成立的中央办公厅秘书室，该室的主要职能是专门负责处理人民群众写给中央领导同志的信件，接待上访群众，尔后各级国家权力机关、党政机关、司法机关等均仿其例，成立信访部门。从最初的信访机构名为“秘书室”便可以看出，信访的诞生乃是定位于为领导人收集和传达民意的，相当于一个秘书角色，信访制度的设计无疑也是与这一功能相匹配的。而时至今日，当公民权利救济成了它的头号任务，民主监督、信息沟通的功能反而退居其次的时候，信访制度的设计与其功能之间难以适应的矛盾就不免逐渐暴露出来。信访这一曾在我国政治生活中扮演过重要角色的制度已被指为百弊丛生，乃至于其存废之争已成为了一个热门话题，走到了制度变迁的关口，究其根本原因，就在于其固有的制度设计与其所承载的功能之间发生了严重的错位，现有制度的运行非但不能实现这些功能，反而常常带来相反的结果。

首先，信访部门职责重大繁杂而权力却十分有限。信访部门既要处理公民对国家机关及其工作人员的批评、建议与要求，乃至对其失职行为的检举与揭发，还要受理公民对侵害自己合法权益行为的控告，可谓集民主监督与权利救济的职责于一身。而我们却可以从《国家信访局职能配置、内设机构和人员编制规定》等文件中发现，信访部门的手上几乎没有掌握着哪怕是一项独立的权力。在这种“责重权轻”的状态下，看起来几乎所有的问题都可以在信访部门那里被接受下来，但最后几乎所有的问题却又都不可能被它所解决，信访的权威与价值也不得不在这种权责倒错的状态下被逐渐地消磨掉了。

其次，信访案件成因复杂多样而处理方式却极其单一。信访部门权力上的孱弱，决定了它处理所有案件的方式基本上只能是一味的上传下达，“批批转转”，而不问这些事情的成因如何，缘起何处，这实在只能是一种不得不然的结果。然而，信访部门所面对着的却恰恰是最为纷繁复杂、千头万绪、缘由各异，甚至难以预判的各种事件，这一点是所有其它纠纷解决机制所难以比拟的。处理对象成因上的复杂性与处理手段的单一性之间的矛盾，注定了信访途径对于它所接手的大多数案件来说，很可能是无效和徒劳的。

再次，意在解决、疏导矛盾的信访本身却成了矛盾积聚、上升的通道。按照国家信访局原局长周占顺的说法，信访问题“80%以上是基层应该解决也可以解决的”，[2]其言下之意无疑是这些问题实际上并没有完全在基层被解决掉。按照国家信访局的统计，2003年国家信访局信访量上升14%，省级上升0.1%，地级上升0.3%，而县级反降2.4%；中央和国家机关信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。[3]大门敞开却救济无果的事实，使许多人都在经历着上访――失望――再上访――再失望的循环，他们逐级上访的同时，也意味着这些公民与国家之间的矛盾正在逐级“上交”，逐步积累，并最终汇聚于中央一级。交通、通讯的发达，信访条件的改善，使得上访越来越便利，而矛盾上升的渠道却也越来越“畅通”。

最后，信访作为一种看似廉价的救济手段却在耗费着各种巨大的成本。如果说为公民提供一种廉价的权利救济渠道是信访的目标之一的话，那目前的现状则可以被称作是事与愿违。受理条件十分宽松，层级次数限制较少，加上上访“免费”，使得信访与诉讼、复议、仲裁相比，显示出其经济、便捷、廉价的优势。但正是这种从绝望中寻找希望的些许可能，却诱惑着许多人在失常的心态下将巨大的财力、精力、时间掷入其中，为此倾家荡产，甚至付出生命者也不乏其人，其代价已经数倍甚至百倍于其原来遭受侵害而谋求救济的权利了。与此相应地，各级、各地政府为免政绩受损而千方百计进行“劫访”的耗费也十分可观。而上访对国家司法权威带来的冲击，对公民法治意识的削弱等等，无疑也都应当被计算在信访的社会成本之中。

已经被提出的许多有关信访改革的方案彼此之间差异巨大，最大胆的建议莫过于主张将其一举废除，关门了事，而较为谨慎的办法则仅仅满足于程序上的弥缝补隙。对此，笔者的意见是，从制度设计与制度功能相适应的角度入手，去其所不能，变其所不善，首先将信访制度不应承载也无法承载的功能坚决剥离出去，在此基础上再谋求改造现有制度，以胜任其经过收缩之后所剩余的功能。

二、功能的收缩：将涉讼案件从信访中剥离出去

信访中的涉讼案件无疑占有相当高的比例，在社科院一个课题组的问卷调查中，632位上访者中竟有401位在上访前已经到法院起诉过，而法院不予立案的占42.9%，认为法院不依法裁判的而导致败诉的占54.9%，[4]在这些案件中，抛开那些本不应属于法院管辖的部分，已经过司法裁判的案件仍占据相当高的比例。司法审查在现代法治国家被视为社会公正的最后一道屏障，正因如此，我国的法律才规定了某个纠纷一经司法管辖即排除复议、仲裁等其它解决方式的介入，而从目前看来，司法管辖的这种排它效力在信访身上似乎并不发生作用。

诚然，如《信访条例》中的规定，“信访人对……人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的……人民法院、人民检察院提出”，它排除了行政机关的信访部门对涉讼案件的过问，却仍然不能阻止人大系统、党委系统的信访部门受理这些案件；何况，法院、检察院本身也在进行着类似的信访工作，而人们又常常将向司法机关上访和向它提出申诉混同起来。笔者认为，信访中涉讼案件的比例之所以如此居高不下，其原因可以归结成三个方面：首先，我们还没有将社会救济的最后屏障这一角色真正放心地交给司法机关来扮演，而是将它交给了人大，或者党委；其次，我们并没有厘清对司法活动的监督与对司法机关工作人员违法犯罪行为的监督二者间的界限；最后，司法上重审制度的固有弊病也是“缠讼”和“缠访”的源头之一。

信访对涉讼案件的接受和处理，固然能够为有限的少数人带来权利和义务的最终公正，却牺牲了更多人权利和义务的及时安定，一个司法裁判无法成为权利义务最终确定标准的社会，距法治的追求无疑仍十分遥远，过分执着于对公正的追求而不甘愿为法治付出其必要的代价，最后所付出的代价将会更加沉重。笔者认为，将涉讼案件从信访中剥离出去，具体来讲，应包含这样几个方面的要求：

第一，各信访部门不再受理尚未做出最终裁判的涉讼案件。对于尚未终审、仍有上诉余地的信访案件，包括人大系统、党委系统、司法系统等在内的所有信访部门应一律不再接待受理，并直接告知上访者其上诉的权利与途径，以免使其贻误上诉的期限。

第二，各信访部门也不再受理已经做出最终裁判的涉讼案件，同时配合以再审制度的改革。人大、党委、政府各系统的信访部门固然不应再受理此类案件，即法院、检察院两机关也应当将信访与申诉的界限严格界分，经过终审的案件仅能申诉，而不应上访。同时，鉴于重审制度所带来的“滥讼”、“缠讼”，也应对其做相应的改革，在对当事人申请再审规定期限限制的基础上，对法院自行发现的再审与检察院抗诉引起的再审，也应在期限与次数上做出限制。当然，为了在可能的情况下减少错误裁判给公民带来的损害，有必要建立其它的制度作为辅助，以使当事人的申诉更有效果，笔者以为，设立公益律师或实行错案风险代理都是值得考虑的选择。①

第三，应彻底明确对司法活动进行监督的范围与界限。法治社会对司法机关的信赖绝非意味着它可以脱离任何监督，而这也不意味着其它力量可以随意干预司法活动，破坏司法独立。对司法活动进行监督，其对象应仅限于司法人员在行使职权过程中的违法犯罪行为，而不是监督司法审查的实体内容，前者尚可以为经过改造后的信访制度或其它制度纳为监督对象，而后者则应被坚决摒弃。在实行议会监督专员制度的国家中，唯有瑞典、芬兰两国可以对法院与法官进行监督，但也不得干涉法院裁判的实体内容，“法官受到议会监察专员的监督并不意味着议会监察专员可以向法院发出指令，也不意味着议会监察专员有权推翻或改变司法判决”，“总的来说，受到监督的只是司法程序，而非司法判决的内容”。[5]而在以挪威为代表的其它国家，其监督专员则被禁止干预法院的职权。[6]

三、制度的重构：以建立人大监督专员制度为目标

功能收缩之后的信访制度仍然扮演着两种重要角色：在作为一种非讼的救济手段之外，同时履行其广泛收集民意、监督国家机关及其工作人员的职责。摆脱了涉讼案件的沉重负担，固然使信访的社会成本大大降低，通过信访而上升、积聚的社会矛盾也必将明显减少，但信访部门手中权力单薄、解决问题手段单一等痼疾却仍将一如既往地制约着它其它功能的发挥。笔者以为，作为我国现有体制所暂时缺乏但又兼具救济与监督于一身的一种良好设计，发源于北欧国家的议会监督专员制度颇具借鉴价值，而借鉴的目的正在于利用它对信访制度加以根本改造，并最终建立符合我国国情的人大监督专员制度。后者既能较好地完成信访所承载的剩余功能，在我国现有的制度框架之内也有操作的余地：

首先，人大监督专员从属于最高国家权力机关，这一特殊地位便于其处理众多来源不同、成因各异的案件。全国人大作为国家的最高权力机关，其代表的构成极具广泛性，涵盖了党、政、军、法、检等系统的人员，拥有对各个国家机关的监督权，设立人大监督专员，则他对产生于国家机关各个分支的不同案件均可接受并处理，同时可以避免以往信访部门设置分散而带来的重复受理、多次受理等不利情形。当然，考虑到案源的不同，监督专员并不一定仅限于设立一人，而是可以因监督的内容、救济的对象不同而设立行政监督专员、司法监督专员、军事监督专员等多人，并各自配属以一定编制的办公机构。同时，人大监督专员拥有相对独立的地位，仅对国家权力机关负责，独立于其它国家机关的分支，有利于其更好地履行监督职能。

其次，人大监督专员拥有广泛而独立的多项权力，有利于其对各种案件的有效解决。人大监督专员一如西方的议会监督专员，他不享有撤消或改变被监督机构原决定的正式权力，也不能直接命令某一公共机构作出某种形式的行为。[7]但由于他可以通过接受公民申诉、外出视察与主动调查等多种手段进行工作，并有权获取官方文件与各种信息，同时就国家机关不当决定的撤销、有关工作人员的处分、对公民的赔偿补偿等提出建议，还可以通过向媒体发表评价、向立法机关提交报告等形式对被监督者施加压力，此外还拥有警告、指令、公告、声明等广泛的权力，实际上能够对被监督者的行为产生实质的影响。[8]

再次，人大监督专员制度作为一种非讼的救济手段，具有廉价、便捷、相对公正的优点。人大监督专员制度之所以能够作为一种有别于诉讼、仲裁与复议的救济手段而独立存在，正在于它可以弥补后者的不足，其优于诉讼与仲裁之处在于更为廉价便捷，使公民易于接近，其优于行政复议之处则在于它是一种来自于加害者外部的力量，其公正性更加值得信赖。同时，按照我国的法律，鉴于并非所有的纠纷都能够为诉讼、复议等程序所受理，创设一种新的途径来弥补这一空白就更加显得必要。当然，在一个案件受到了法院的管辖之后，来自于监督专员的救济便应当被排除，而反过来，当申诉者在监督专员那里未能获得满意的结果时，他却可以继续向法院起诉，而且，向监督专员申诉不应当成为起诉的必要前置程序。监督专员制度作为一种救济手段的“非讼”属性，