旷烛：从社会公共治理的瑕疵谈信访制度的改革

摘 要：针对当前社会信访特别是重复访越级访群体访现象日益严重的现实，相当一部份同志提出了强化信访救济功能的观点，笔者对此表示异议，认为当前无序信访高发的原因在很大程度上是源于长期以来中国社会治理方式的系统性和结构性矛盾的积累，并提出了整合司法行政资源构建大司法行政框架、加快审判体制改革力度、创新人大工作及建立法律职业共同体等一系列对策和措施，同时对当前信访处理过程中亟待注意的几个倾向性问题进行了深入的探讨。

关键词：信访 司法 法治 改革

当前信访特别是重复访越级访群体访（下称三访）高发的原因，一部分人完全归之为我国社会处在矛盾多发这一特殊的社会转型期，但世界上经济转型的国家不少而到首都上访的现象并不多见。因此我们还是应该从社会治理的角度去寻找原因，换句话说，转型时期固然有大量的社会矛盾，但通过合理的制度和体制安排，这种社会矛盾完全可以而且必须控制在国家法制的框架内妥善解决 。笔者认为，当前无序信访产生的主要原因是社会矛盾处理系统缺乏合理的结构及运作方式的设计和安排。为此，本文就公共治理过程中引发信访的原因进行了深入的法律技术分析，并提出了信访体制改革的方案及一些具体对策措施。

一、公共治理过程中引发信访现象的七大主要原因

在公共治理过程中引发信访的原因很多，任何一个方面出现纰漏，都会可能发生信访现象，很多时候一起信访成因可能是众多因素共同强化作用的结果。实践中引发信访特别是三访的原因主要由以下几个方面因素。 1、信访制度总体框架设计存在着结构性问题。

笔者并不否认通过信访批转后依法解决的信访个案的大量存在，同时更不能否认运用信访这种政治手段解决社会矛盾曾经作出过的历史性贡献，但市场经济发展到今天，我们仍然沿用计划经济时代的政治处理社会矛盾的做法，带来了很大的流弊。目前作为收集和传达老百姓民意的一种信访制度已经改变了设计时的初衷，事实上它已膨胀成一个司法行政机构，实实在在地行使着司法行政的职能。但由于其运用政治手段处理社会矛盾的先天缺陷的存在，在各种矛盾日趋复杂的社会主义市场经济的今天，已经越来越表现出其无奈和无助，实际上通过这种到京越级上访的手段能够真正得到解决的信访个案只占极少数。然后象信访这样的社会危机事件往往会成为社会的热点焦点问题，为更多人所关注，为领导所重视。显而易见现有的信访机构与现存的司法行政机构在政治资源争夺（无论出于主动还是被动）过程中明显处在优势地位，成了事实上的维护社会稳定的司令部。于是在社会矛盾的解决过程中，出现了这样奇怪而中国社会特有的现象：一方面表现为现有正常设置的司法行政资源大量闲置浪费，而另一方面大量的社会矛盾涌向信访渠道，形成了一次又一次的信访洪峰，这种反差十分明显的现象，对现代法治的建设构成毁灭性的冲击。事实上，国家设计的司法行政职能几乎涵盖了现有信访的所用职能，而且有着更为完善更为科学更为规范的制度性安排，而目前信访问题解决过程中，无论从信访立案、处理过程还是结案方式极不规范，并且引向的终极目标是非法治化方向。如果我们能够象重视信访工作一样去重视国家司法行政各项治本性法治化职能建设，其效果完全不可同日而语。所以现有信访机构设置正好与法治目标背道而驰，在目前这种治理结构中越是强化包括考核在内的信访力度，越是增加一种破坏法治的反向张力，越会把大量的社会矛盾引导到体制外非法治化解决的恶性循环之中去。

2、部份社会矛盾发生后处理方案不够正确。

实践中绝大多数信访通过批转解决，其中少数通过直接协调处理。这样就会有二种结果，一是来信来访者反映的问题合情合理合法，满足了来信来访者的要求，最终予以解决，信访得以平息。显然这种情形完全可以通过正常的行政法制监督、司法救济等方式予以解决，如果相关职能没有得到充分有效发挥，就应该找出导致这种问题的真正原因，不断地加以改革和完善。绝不能叠屋架床，另立职能相同或类似的信访机构去代替行使职能，导致国家机关职能的混乱，进而影响已经设立的国家行政机关的威信，消解国家司法机关的权威。二是由于所提出的要求不合法不合情不合理，或者部份合情合理合法，却提出了过高的非份的要求，未能满足信访者的要求，最终无法得到解决。这样反复几次后，少数来访者摸索出了经验，或者采取越级上访的办法，给地方政府施压，或者采取更加激烈对抗的方法，不达目的不罢休。在“化钱买平安”、“稳定压倒一切”的口号下，通过领导包案处理信访大要案责任制、信访工作量化考评制度、信访工作领导责任追究制度等形式，最后以明显违反现行法律的规定为代价来满足其非份的要求，从而达到息访的效果。这种情形，其危害性甚大，它直接视法律为儿戏，使法制在社会生活中的权威和尊严丧失殆尽。国家信访局采取以信访量多少给各地排名、要求地方政府进京接访、中央信访部门给省市开信访移办单等这些强化考核力度措施出台后，现在的情况更加严重。这种不合理的考核措施在一定程度上对信访起到了推波助澜的效果。即使这种措施收到了一时的效果，但同时却蛰伏了更大的社会隐患，一旦新的社会改革举措出台，就很快会迎来新的一轮更为猛烈的信访洪峰。综上所述，“面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，相当一部分基层信访问题的处理中不得已采取强压、妥协、哄骗、盯梢跟踪、截访等法治以外甚至违法的方法”（周梅燕）。然而更大的悲剧在于这种现状已形成恶性循环，即通过个案的解决，舆论的宣传，使大量的社会矛盾涌向信访渠道，不少信访者为了达到目的，在每年的党代会人代会“两会”期间以及国家其它重大庆典活动时期进行择机信访，三访现象愈演愈烈。这种恶性循环象滚雪球一样，越滚越大，已经成为当前影响社会政治稳定的一个突出因素，使更多人宁信访而不信法。显而已见，通过目前信访体制这种非法治化的体外循环的手段解决社会矛盾，无论其结果是否得到真正解决，其对制度建设的效果是极为消极的。 3．决策非诉法律分析制度贯彻执行不力。

决策失误引起的信访在当前也占有相当高的比例。如涉及企业改制、土地征用、房屋拆迁等许多信访问题的发生，不少是源于规范性文件的失误，而规范性文件的失误，一个重要环节是出台文件的法律非诉分析这一决策环节没有到位。当然在法律法规没有完善的情况下，探索过程中的失误甚至失败是难免的，我们不能够以现在的眼光来苛求前人。但在法律法规日益健全的今天，决策的科学化民主化的问题越来越突出，特别是处在市场经济主体多元化、利益格局多极化的今天，往往对同一事件不同的阶层不同的人们会持不同的甚至完全相反的意见和看法，这里的决策判断的标准和依据只有而且只能是法律。如果我们继续延用原来的一种决策模式，仍然不建立具有超脱部门利益和相对独立机构来加强政府改革的协调和指导，去强化决策的非诉法律可行性分析（尽管各地成立政策研究室、体改委、法制局等机构，但以目前人力资源紧缺的现实、转型时期法律的复杂性等情况看，这种分设的机构是很难完全真正发挥其职能作用的，在县市级更是如此），那么由于决策失误而引起的社会矛盾还将不断发生，甚至比过去更为严重，实践中这种原因引发的往往表现为集体访现象。

4、政府在社会事务处理过程中协调性管理缺乏力度。

现代网络技术条件下政府治理范式发生了很大变化，“它要求政府管理中全面开放公共事务的治理边界，政府以对话、商谈、合作的方式，以真诚、正确、合理的态度建立与非政府组织和公民社会的合作伙伴关系”（迟福林），在某种程度上政府的治理实际上已经成为一种协作管理的过程。然后谁来监督和保证这些具有较强专业要求的公共行政事务的规范操作？例如，国家把审判作为解决社会矛盾的最后平台，法院要求原告提出明确的被告才予立案，相关行政机关则要求法院立案后通过法院调查令才许可查询被告资料，这就产生了诉讼悖论，而实践中把这个“神仙打架、凡人吃苦”的诉讼悖论推给了原告，诉讼根本无法进行，留给当事人唯一可以走的一条路只有是信访了，这方面例子不胜枚举。经济学原理告诉我们，木桶容量的大小不是取决于组成木桶最高的那块木板，而是取决于最低的一块木板的高度。国家制度规定的最好，如果其中任何一个环节出现了问题，那么制度的规定就打了折扣，甚至根本无法执行。由于在微观操作面政府行政管理和协调的缺失，在立法、行政、司法内部及其相互之间，在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等政府公共职能行使上出现了不少法律和制度衔接的障碍和漏洞，由于这种原因引发的信访在当前信访中也占相当大的比例，其表现形式往往为个体访。市场经济发展到今天，如果我们没有象标准技术监督局这样的机构，在食品药品、汽车配件等涉及公共安全产品的生产消费领域出台国家强制认证标准，那么社会的物质生产系统将是无法想像的。同样道理，在当今信息社会和知识经济时代背景中，国家管理活动如果没有一个强有力的专业机构对政府提供的公共服务产品的标准、程序等方面进行有效的管理，我们也很难想象整个社会的管理活动能够有条不紊的顺利展开。 5、司法腐败及对其评价和救济措施失当。

据2002年上半年我市人大信访统计，一至六月份共收到人民群众来信来访156件，其中51件反映司法公正问题，约占来信来访总数的32%，有这么多的当事人对司法判决或执行表示不服（即使所反映的案件判决或执行的十分公正），其问题本身就值得我们反思。其余105件虽然反映的是行政或社会管理事务方面的问题，但也可与司法公正联系起来，归根到底国家还没有建立起有效的审法平台来解决社会纠纷。这就产生了这样的矛盾，一方面由于社会治理结构和社会运行方式发生了重大变化，社会治理过程中对审判平台的仰赖空前加重。而另一方面，司法公正却越来越引起人民的怀疑，对司法运作的不信任度还在不断地扩大并且具有向社会化扩散的倾向。从笔者观察的情况分析看，固然司法腐败的确不同程度地存在，但对司法腐败的事实评价失真的现象比腐败现象本身更为严重，然后我们却采取了一些不适当的救济措施。由于受追求事实上不可行的实体公正观念的误导，各地陆续开展了政法委、人大的个案监督。从我们来信来访的情况看，绝大多数反映司法不公的案件，其案件事实和法律非常复杂，具有较大的模糊性，庭审过程中争议和分歧很大。政法委、人大个案监督介入后，案件事实和法律分歧依然存在，只不过是把争议从法院搬到政法委、人大，换了个场所而已。更何况，司法工作是专业性极强的工作，只有具备一定专业知识的人员才能胜任，个案监督中仅仅凭介一面之词很可能发生偏听偏信。更为严重的是个案监督违背了独立审判原则，动摇了司法最终裁判权，缺乏宪法依据。因此任何以损害司法独立为代价的改革实践证明是行不通的，固然这种个案监督在目前整体司法改革尚未启动时对于解决个别司法腐败的案件中起到了一定的作用，但这绝不是最好的制度选择，其留下的一个很大的后患是社会矛盾始终处于变幻不定的不确定性状态，由此引起缠访滥访不断。因此涉法信访现象同司法腐败本身有关外，更同对司法腐败的不对性评价及不适当的救济性措施有着密切的关联，这三者共同作用的结果加剧了涉法上访的上升势头。

6、人大的宪政职能没有得到充分的发挥。

作为权力机关的人大，其立法监督任免决定权力的行使存在着较大的缺陷。目前无论在行政事务处理过程中还是法院审判过程中，法律之间的矛盾重复交叉及法律本身的缺失现象十分突出，大量的公共事务管理处于无法可依、有法难依的局面。而我国法院又不具有创制法律的权力，实践迫切需要国家及时对相关法律进行废改立。而由3000多人的代表组成的最高权力机关全国人大，长年会议根本不可行，即使常委会也只是二个月一次，而且会期也仅仅只有几天，这实在令人难以想像。象我们这样一个大国，实践中碰到的法律问题，即使每年365天中全国人大天天研究法案，行使立法监督任免决定权恐怕也来不及。现在不少全国人大常委在缺少大量专业法律助手的情况下，即使是发现这些法律问题都十分困难，更不用说是用立法来解决这类法律问题了。虽然部份常委具有这方面专业知识，但由于自身精力时间等方面的原因，也无法进行比较全面系统深入的研究。既然我们设立了这样一个国家机构，并以宪法的形式明确了它的职权，任何其它国家机关都无法来代替其行使。