程红根：疑难信访积案何以终结了断？

疑难重复信访积案久难了结，是长期困扰各级党政和信访部门的老大难问题。记者采访了解到，河南省焦作市近年来探索通过分级举行公论评议会、质询听证会、专家评判会"三步走"的程序和机制，筑起遏制越级缠诉闹访的三道防线，把各类疑难重复信访积案逐级消化在基层,有效避免了群众到省赴京越级重复上访的发生。

目前，"三步走"制度已成为焦作市一项重要的信访工作机制。这种新机制能否公正解决群众反映的上访疑难问题？能否成为终结了断疑难重复信访积案的长效机制？它对当前改进和完善信访工作机制、推进依法信访进程将产生怎样的影响？

缘起：一起上访2年多的案件在"听证评议"中得以解决

河南省焦作市沁阳师范学校和沁阳市海泉职业中专幼师班200余名毕业生及其家长，因毕业分配和待遇问题，从2002年8月以来多次上访。由于此案涉及国家政策执行和众多学生分配及利益调整等实际问题，处理难度较大。

2004年9月12日，沁阳市信访部门在找准政策依据、广泛征求意见的基础上，由该市党政主要领导主持召开"听证评议会"。毕业生和家长代表在会上陈述了要求，教育、人事部门领导宣布了有关政策规定，经过一整天的质证、辩论和政策解释工作，在与会人大代表、政协委员、律师的监督下，最终达成了一致意见，提出了既符合国家政策，又令上访学生、家长满意的处理办法：师范学校毕业生应取得大专学历后参加面向社会的"双向选择"考试；职业中专培训地方幼师生凡愿服从分配的，应择优聘任到幼教岗位，不愿服从分配的退还全部培养费和利息。听证评议会结束后一周内，136名职专学生和68名师范学生的问题均落实到位，全部停访息诉。

这是焦作市运用"听证评议会"的形式处理疑难信访案件取得较好效果的一个范例。为探索解决疑难信访积案的长效机制，焦作市从2000年开始在所辖的沁阳市等县市先期进行了"听证评议会"制度的探索、试点。具体内容是，由信访人或有关单位提出申请，信访局选择有公信性（如人大代表、政协委员等）、有亲和性（如信访人信服的亲友、村民代表等）、有权威性（如法官、律师等熟悉法律法规的人士）的人员和业务政策法规十分熟悉的专业人员等，组织召开听证评议会，初步形成听证评议意见。信访人和涉案单位双方认可的，达成协议，落实处理意见。信访人有异议的，一般由本县市区党政主管领导主持，再次召开"申诉评议会"，组织本级人大代表、政协委员、律师以及与信访内容有关的专家、群众代表组成评议团，对申诉意见和处理意见评议，认定或修正原处理意见。若上访人仍不服，上报焦作市申请组织专家评判会。

经过几年的实践，焦作市感到"听证评议会"制度在解决疑难信访案件方面还存在着需要改进和完善之处。本着勇于实践、勇于探索、有利于解决实际问题的精神，焦作市于2004年6月份，在解决信访案件"听证评议会"制度的基础上进一步延伸、发展，推出了处理疑难信访积案公论评议会、质询听证会、专家评判会"三步走"终结机制，进一步强化解决信访积案的关口，并将"三步走"程序列入各级信访部门和党政直属部门信访工作行为规范，提出了具体明确的要求，制定了严密的程序。

尝试：为不同疑难积案找到相应解决办法

"三步走"的运作方式，被称为是"用群众能够接受的方式解决信访矛盾、用群众信得过的人做群众工作"。

据焦作市委副书记杨树平介绍，"三步走"的第一步是"公论评议、协商解决"。一般适用于群众反映问题涉及基层起始处理部门，由基层信访部门组织召开即可。对疑难重复信访积案逐案成立专案组，按照"谁主管、谁负责"的原则，先由基层案件主办单位在内查外调、吃透案情的基础上召开基层公论评议座谈会。主要由信访人及与信访人有密切关系的代表人员（俗称"三加一"，即信访人亲戚中的明白人，基层组织中的代言人，亲戚朋友中的权威人）、专案组、涉案地基层组织班子成员、居住地群众代表、涉案知情人、发案单位有影响力的人员参加。

基层公论评议座谈会的方法是以道德调节、亲情调节、利害关系调节为主，以和求稳，摆事实，讲道理，谈依据，动之以情，晓之以理，侧重于当事双方就地解决问题。涉案责任单位在尊重事实、符合政策法律规定的基础上，提出初步处理意见，通过和与会各方人员反复协商，在得到多数人认可的前提下，形成初步处理意见。如信访人同意处理意见，可签定处理意见书，落实兑现，视为终结。

2003年6月，焦作市温县林召乡姚庄村两个村民组32户群众，因修建高速公路占用35亩承包地补偿款发放问题，部分被占地户与未被占地户之间发生分歧，乡村干部组成工作组调解未果，双方群众开始越级上访。2004年9月，温县再次组成专案组，按照"三步走"第一步的办法，在分析案情、找准症结的基础上，召开"基层公论评议会"，还专门邀请这个村在外工作的有一定社会影响的人员参加。通过公开评议、谈心交心，使群众消除了隔阂，形成了各方认可的补偿款兑付方案，这起越级上访案在"第一步"就地得到妥善解决。

对通过基层公论评议仍分歧较大的案件，或信访人不同意评议处理意见，由专案组对其有异议的部分进行复查，对信访人进行说服，仍不满意的，可申请进入下一程序，即进入第二步"质询听证，会诊解决"。此法适用于群众反映问题涉及执行法律、政策的县直部门，由县（区）级信访部门或上级主管部门包案领导召集有关单位和人员召开质询听证会，进行透明会诊解决。参加人员包括包案领导、信访部门领导、专案组人员，涉案有关职能部门，纪检监察部门及具有社会公信力的各界知名人士如人大代表、政协委员、资深望重的律师、记者，信访人代表及其委托邀请的基层组织中的代表人、亲友中的代言人等。

根据案情的不同，质询听证会可以分层次举行，也可以一次听证到位。方法主要是各方举证、质证、辩论、质询，听证人员合议评判后依法按政策引导协商解决矛盾，认识不一致时提出结论性处理意见。通过定性、定量分析，综合运用经济、法律、行政、思想政治工作等手段，形成听证会处理意见。能够解决的，坚决一步处理到位；一时难以解决的，要解释清楚，征得理解支持并制定兑现计划，分阶段落实；按照法律法规政策不应该解决的问题，要做好思想政治工作，严防矛盾激化；对蓄意取闹，扩大事端，违法违纪的，要警告震慑。若信访人对听证会作出的处理意见仍不服，可申请进入第三步程序。

第三步是"专家会审，评判终结"。对经过基层评议、质询听证这前两步仍不停访息诉的案件，专案组和信访人均可向市委信访工作领导小组申请举行专家会审，评判终结。分别由市级信访部门或市委信访工作领导小组组织召开专家会审评判会；从纪检监察系统、政法系统、政府法制系统、信访系统、劳动仲裁系统、城建系统等执法执纪职能部门中抽调专家、权威人士，再从人大代表、政协委员、媒体记者、资深律师和民主党派人士中选定各界社会名流，共同组成较为权威的专家会审评判组。个别疑难案件还可以邀请省及国家信访部门和相关业务部门领导、专家参加。

专家会审评判会主要是利用权威控制法，由专家通过进一步质询，对前两步的处理意见进行会审，合议评判，形成的评判意见即为终结处理意见。专家会审评判后，形成终结处理意见，结案上报后，上级信访部门对这类案件将不再受理、不再统计、不再交办。信访人如不服终结意见，可依法按程序向有管辖权的法院提出诉讼或向行政执法部门申请查处，但不准在党政信访部门缠诉闹访，否则承担相应的法律责任。

近2年来，沁阳市山王庄镇盆窑村一农妇多次越级上访，要求处理其与邻居王某宅基地纠纷及由此引发的相关问题，经沁阳市多方努力未能解决。在基层公论评议和县级质询听证的基础上，焦作市2004年11月17日就此举行"专家会审评判会"，省下访工作组领导、市直有关部门、全国和省人大代表、政协委员、律师、记者及专案组、涉案责任单位、信访人均到会。会上，信访人陈述了自己的请求和相关依据，责任单位作出了答复和解释，专案组提出了初步处理意见。

专家会审评判组在对各方进行质询后，合议认为，上访人要求对方扒房腾地后自己去建房虽属无理要求，但其生活上确有实际困难，应予理解和同情；鉴于沁阳市有关责任部门玩忽职守给上访人所带来的经济损失，建议沁阳市委、市政府对责任单位和责任人分别予以严肃处理。最后，专家评判会决定，镇、村尽快帮助上访人划拨两处宅基地；考虑其实际困难，决定由镇里给予适当的经济救助。目前各有关部门正在落实处理意见。

新意：每一步都能独立消化矛盾

焦作市委常委、秘书长贾武堂告诉记者，"三步走"又称"三级三会三步走"，每步之间的共同之处均体现公开性、自愿性，每一步都独立地消化矛盾。区别在于根据不同情况召开不同级别和不同类型的会议，解决问题的方式方法和产生的效力也不同，"三步走"之间既相互独立又呈步步升格、渐次递进、环环相扣关系。

"三步走"每一步又因信访案件本身的性质不同而各有侧重，对那些主要靠道德伦理调整的信访案例侧重说服教育引导；对那些涉及多个职能部门，有口难归、无口可归的案件则侧重于整合力量，统一认识，体现协调功能；对那些年深日久、事实不清的案件则侧重于质证、认证、辩论而引导消化矛盾；对那些司法权和行政权交叉的案件则侧重于综合分析、引导进入诉讼程序或仲裁程序，体现立法原则。

焦作市市长毛超峰说，焦作市处理疑难重复信访积案"三步走"工作机制的指导思想是：以畅通信访渠道，维护社会稳定为目标，以整治信访秩序，规范信访部门和信访行为为要求，横向整合力量，纵向规范程序，努力建设条块结合、科学配置的"大信访"的格局，为稳定、改革、发展做出贡献。

在实施"三步走"过程中，焦作市规定无论哪一步处理终结的案件，都由责任单位向信访人出具《信访积案终结处理意见书》，明确处理意见、兑现计划、时限、方法步骤和双方责任权利。建立信访积案处理专档，有关领导会签把关。各级信访部门负责将处理意见逐级上报，直至省和国家有关部门。《处理意见书》一经签订，双方必须信守承诺，认真兑现。各级信访部门负责抓好监督、落实，违者将被追究责任。

价值：解决上访人与办案人在认识上"两张皮"的问题

焦作市信访局局长张金龙分析说，造成疑难重复信访积案久难了结局面的根本原因是终结机制缺位，管束措施乏力，信访受理者处于进退两难的境地，导致很多

问题沉积下来。过去往往是协调会开了一个又一个，化解方案推出了一个又一个，但个别人的过高要求难以满足，矛盾化解永无尽头。而过去受理信访的领导、部门和单位往往少数人商量意见甚至暗箱操作，提出的处理意见往往公信力差、权威性差，报上去后看似结案了，但上访人并不认帐，仍旧闹访，这就需要对信访人和受理、办理者进行双向规范，建立一个共同的平台，使问题得到公开、透明、公平、公正的解决。

他说，由于信访积案成因复杂，矛盾突出，涉及面广，解决这一突出问题，需要领导重视，需要各级各部门联合处理，真抓实干，更重要的是建立一整套科学规范、约束有力的长效工作机制，在一定范围内形成一定的氛围，同时要按照公开原则，与信访人面对面交流、质询，综合运用思想工作手段和经济、行政、法律等手段综合解决。处理疑难重复信访积案"三步走"工作机制，正是焦作市信访部门近年来进行有针对性的新探索。

据统计，2004年6月开始在全市推广"三步走"终结机制以来，截至12月底，全市已先后有168起疑难信访案件进入"三步走"程序，95 %做到停访息诉，其中在第一步得到解决的平均占70%，第二步得到解决的平均占25%，进入第三步的3起也已分别形成终结意见。实行"三步走"工作机制7个多月以来，全市群众越级上访量同比下降30 %，重复上访量同比下降25 %。

焦作市及县（区）信访部门均表示，"三步走"终结机制仍需进一步规范和完善，做到既有统一政策，又有操作办法。他们同时建议，凡是"三步走"终结的信访案件，省、京信访部门和有关部门应当予以认可并联网备案，对于逐级已经解决终结的案件不再受理，以保证各级案件终结效力，不给故意缠诉闹访者可乘之机。这样"三步走"机制才能真正成为长效机制。

评价：从各界热议中看机制创新的长远意义

焦作市创新处理疑难信访积案"三步走"机制，把信访积案的处理引向逐级依法规范、公开、公平、公正解决的渠道，实现了信访秩序的根本好转，确保了信访局势的持续稳定，引起社会各界热议和好评。

国家一级律师，中华全国律师协会副会长，河南省律师协会会长张栋说，"三步走"既有利于化解信访积案，又有利于维护上访人的合法权益。其意义不仅限于逐级解决信访积案，同时也是动员社会各方面依法治访的过程，是教育群众、引导群众转变信访观念的过程，应当广为宣传和推广。

全国人大代表，焦作市武陟县西陶镇党委副书记王孝江说，"三步走"不单是解决问题的一种办法，更是一整套上下贯通的控制系统，是降低群众越级上访的"三道防线"，是规范群众依法信访的重要轨道。"三步走"具有公开性、权威性、综合性、灵活性、程序性、独特性、时代性和包容性特点，为信访部门建立了一个新的平台，提高了信访工作效率，同时也为今后加强信访立法、切实依法信访和进一步加强社会管理提供了有益借鉴。

焦作市委书记，原河南省信访局局长铁代生说，"三步走"终结机制有利于规范信访行为，规范部门或单位受理办理信访工作行为，规范领导执政行政行为；有利于维护群众合法权益；有利于维护法律、法规和政策的尊严；有利于维护信访秩序和社会稳定。"三步走"促进全市信访工作开始走上良性循环轨道，以往的积案逐个冰释，到京赴省越级上访大为减少。同时通过"三步走"，很好地实现了各级领导干部和上访群众的零距离接触、面对面交流和心与心的沟通，进一步密切了党群、干群关系，为创造和谐社会奠定了基础。