林伯海：信访资源的整合与信访制度创新浅谈

信访制度作为我国民主政治制度的一个重要组成部分，长期以来，为促进人民群众与党和政府的良性沟通，为尊重和保障人权，实现政治和社会稳定做出了不可磨灭的贡献。然而，随着社会的急剧转型而引发的各类矛盾的增加和公民权利意识的不断提高，现行的信访制度已遭遇到了前所未有的尴尬和危机。于是，近年来，官方和学界互动而掀起了一场关于我国信访制度改革与创新的大讨论，试图找出一条具有中国国情的政治沟通与公民权利救济的有效路径。本人对此问题谈点粗浅想法。

一、信访资源整合与信访制度创新的必要性

我国现行的信访制度建立于1951年6月，当时的中央人民政府政务院在《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》中，正式把处理人民来信和接待人民来访列为各级人民政府的一项专门工作，1954年12月成立国务院秘书厅人民接待室。随后，全国县（市）以上各级党委和政府大多数也在其办公厅（室）下面设立了“人民来信组”、“接待室”等信访工作机构，并配置了少量工作人员。与此同时，全国人大常委会办公厅也设置了人民接待室，负责处理人民群众来信来访。信访制度由此逐步建立和发展起来。

改革开放以来，信访制度先后经历了两次信访大潮的冲击。第一次是十一届三中全会以后的拨乱反正时期，当时中央千人信访工作组受理并复查的冤假错案达24100多件[1]；第二次是自上世纪90年代后期以来直到今天，即我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的时期，信访总量持续大幅上升。资料表明，2000年全国县级以上三级信访部门受理的群众信访总量是1995年的2.13倍。1996年至2000年，全国县以上信访部门受理的群众集体上访批次和人次分别是第四次全国信访工作会议前13年的2.06倍和2.75倍。2002年，全国县级以上党政信访部门受理的信访总量达到1000万件（不包括各职能部门受理的信访量）[2]。2004年1～7月，全国地方县级以上党政信访部门受理的群众来信来访与上年同期相比上升了16.1%。其中，国家信访局受理的来信来访同比分别上升123.67%和124.77%[3]。信访总量的持续攀升，使得原本捉襟见肘的各级信访部门承受着不能承受之重，面对大量的群体访、重复访和交叉访事件，信访工作人员协调、处理起来往往有心无力，疲于应付。

面对着一浪高过一浪的信访潮，我们不得不去认真反思现行的这种既扮演着社会政治沟通、政治监督，又担负着公民权利救济和争端调节的信访机制的制度安排的合理性与合法性。诚然，信访总量居高不下的原因固然同我国社会处在转型时期有关，但信访运作的不规范性及体制设置本身的不合理性，应当说才是导致目前信访洪峰及无序信访这种不正常现象的最直接最根本的原因。换句话说，转型时期固然有大量的社会矛盾，但通过合理的制度和体制安排，这种社会矛盾完全可以而且必须在国家法制的框架内妥善解决。可以这么说，我国现行信访资源的分散设置、社会矛盾疏导机制运行的不科学性以及人大代表参与信访问题处置与协调资源的闲置，才是造成目前信访居高不下的一个根本原因。具体表现在：

一是信访机构庞大而分散。根据国务院1995年颁布的《信访条例》的规定，信访的执行主体是“各级人民政府、县以上各级人民政府所属部门”，但实际上在我国履行类似职能的机构和部门很多。目前，立法机关、司法机关、政府以及政府的各个部门几乎都设有信访机构。虽然不同机构受理人民来信来访的工作侧重点不同，但其性质是相同的，都是倾听群众的呼声、维护公民及法人的合法权益、监督国家机关及其工作人员依法行政、公正司法，确保我国的政治和社会稳定。诚然，信访机构的多样化为公民表达其意愿提供了多种渠道，但与此同时，这也带来了一些问题，如部门林立，机构臃肿，职责交叉，互相推诿。

二是信访机构间缺乏统一协调的机制。我国信访机构的设置初衷是领导秘书性办事机构，从一开始就缺乏整体设计，各种制度、各个环节之间相互协调和相互衔接不够，各个系统相互分割，甚至至今也没有实现信息的计算机联网管理。由于相互间缺乏统一、协调的机制，信访者一个问题可能同时找了好几个机构，得到的答复和解决方案可能是多样的，甚至是互相矛盾的；而且由于分散，每个机构的人员配备就显得十分有限，面对大量的信访案件，难以认真协调、处理和落实每一件案件。由此造成了管理的混乱和效率的低下，人员编制的增加和对公共财政的压力等诸多问题。

三是信访过程缺失了广大人大代表的参与。在信访的整个机制中，尽管各级人大均设立了专门的机构来负责接收和处理人民群众的来信来访，但总体上看，人大信访工作的运作通常是由人大常委会主任、副主任和其他领导对某些信访案件的重视程度和批示情况来进行办理的。进一步讲，作为代议机关的各级人民代表大会及其常委会在信访过程中的代议与监督作用还没有获得应有的发挥，特别是人大代表这个环节还基本没有运作起来。人大代表个体在信访工作中的作用微乎其微，公民有事直接找代表或代表主动替公民反映和协调、处理情况的现象极为少见。一言以蔽之，人大代表涉足信访工作的力量和资源被忽略甚至被闲置起来了。

从上面分析我们不难看出，目前信访这种尴尬状态不但源于多年来中国社会矛盾处理的系统性和结构性矛盾的积累，而且在很大程度上是同信访资源的过度分散、机构设置及运作的不科学不合理以及人大代表的缺位有着直接联系的。

二、信访资源的整合与信访制度创新之路

面对中国目前的信访制度困境，近年来，社会各界主张取消“人治的信访”呼声较为强烈，也有人主张通过立法赋予信访职权并强化信访作用[4]，还有学者提出在目前中国法治还不完善的情况下，信访救济是一种替代性的纠纷解决方式，应当予以保留[5]。但笔者认为，欲摆脱目前信访所面临的这一困境，惟有逐渐走信访资源的整合和信访制度的创新之路。

首先，加强信访机构之间的联系与协作，克服各自为政、相互推诿现象的发生。信访资源的分散及信访机构的多头设立有其历史的原因和合理性，它源于全能政府的理念和受制于过去交通与通讯条件的落后状况，这本身无可厚非。然而，随着社会主义市场经济的逐步建立和发展，特别是中国加入世界贸易组织后对政府职能转变提出的挑战，建立有限政府已是大势所趋；与此同时，随着信息技术的快速发展和广泛应用，互联网技术已经进入政府管理和百姓的日常生活当中。换言之，加强信访机构之间联系与协作的观念因素和技术条件都已经基本具备。为此，建议一：在继续坚持中央信访联席会议制度的同时，各地也应当建立类似的地方信访联席会议制度，吸收人大、政府和司法机关内的各信访单位和部门参加，以便定期了解、掌握信访突出问题及群体性事件的情况和动态，督促检查有关信访突出问题及群体性事件的处理落实情况。建议二：各信访机构之间实现网络连接，实现信访资源的共享，以便互通信息，交流经验，协调工作，节约信访资源。

其次，整合信访资源，改变目前我国信访机构庞大而分散的局面。系统论原理告诉我们，整体大于部分之和。为此，理想的路径是把信访资源的整合与信访制度的创新同政府机构改革结合起来，把信访与监督结合起来，打破目前信访工作中出现的“五龙治水”的混乱格局，进而建立起统一、权威的社会矛盾处理机制，以便走出目前信访制度的困境与误区。具体地说，就是改变目前立法、司法、党政系统分别设置信访专门机构的做法，第一步是将它们合并入国家信访局，划归全国人大管理（因为只有人大才有权来监督司法机关），由它来直接处理涉及政府、人大和司法机关的信访事项。至于党内信访机构则划归各级党的纪律检查委员会管理，主要负责督促办理转到各级党的部门的重要信访事项，其机构向下设至区县一级党的纪律检查委员会。第二步，在条件成熟时，参照国外通行的议会监察专员制度，考虑将国家信访局更名为人大信访监察专员署，由各级人大挑选人大监察专员，专门受理涉及司法机关和政府公共行政管理领域及国家公共事业运营机构的各类投诉和求决，并向各级人大负责并定期报告工作[7]。

第三，充分发挥人大代表的作用，改变目前信访工作中人大代表基本缺位的现象。按照人民代表大会制度设计的正常运行顺序，应当是：人民――代表――人民代表大会――“一府两院”――人民。人大代表连着两端，一头是国家机关，一头是人民群众，代表把国家和人民联系起来。换句话说，现行信访制度是一种制度外的安排，正常的公民诉求和意见表达路径应当是找人大代表诉说。根据《代表法》第四条、第二十五条的规定：代表应当与原选区选民或者选举单位保持密切联系，采取多种方式经常听取他们的意见，反映他们的意见和要求，回答原选区和选举单位对代表工作和代表活动的询问。人大代表个人解决不了的，可以将问题转交给常委会，由常委会代表公民出面约见官员、答复代表和选民；遇到重大或疑难问题，人大代表或者常委会还可以交人民代表大会解决。在这个方面，西方的议会和议员就有许多成熟而有效的做法，值得我们吸收与借鉴。试想，如果全国360多万各级人大代表都能积极参与到公民信访纠纷的调解和信访问题的督办中来，那么，绝大多数的社会纠纷和矛盾都能及时有效地在基层得到化解。这不仅有利于增强人大代表的责任意识和权力意识，改善人大“橡皮图章”的形象，而且还有利于节省公民的信访成本和原本就比较紧张的国家司法资源。因此，建议充分发挥人大代表在信访工作中的主力军作用，人大代表每月应当设立固定的时间和地点接待选民，听取选民的意见、建议和帮助选民解决有关他们的问题或提供咨询。

三、需要注意的几个问题

信访制度的整合与创新应当注意以观念更新为先导，以人民代表大会制度建设为中心，以法治建设为保障，把信访制度的改革与政府机构改革和政府职能的转换联系起来，把信访与人大监督权的行使结合起来。

（一）要以观念更新为先导。今天的中国正在从过去传统的计划经济向社会主义市场经济快速转轨，而随着社会主义市场经济体制的逐步建立和发展，公民权利意识和法治意识在快速地增长，社会矛盾正在大量衍生和积聚，信访大潮的长久不衰便是明证。形成于计划经济时代的信访体制和机制日显不适，是到了该改变的时候了。然而，制度、体制和机制的改变，首先源于思想观念的改变。因为，思想是行动的先导，观念是制度之母。时代变了，世界变了，我们在信访问题的处理上，观念和思想认识必须转变，不能仍然习惯于延续计划经济时代的一些做法，把自己扮成全知全能型的政府。各级党政官员,特别是信访机构的广大工作人员只有树立起了与市场经济和民主政治相匹配的法治政府、有限政府、责任政府和人民政府的思想和观念，才能顺利地推行信访资源的整合和制度的创新。

（二）要以人民代表大会制度建设为中心。根据代议制政府的运作原理，公民通过选举自己的代表来组成国家权力机关，国家权力机关受代表的委托组建行政机关和司法机关，行政机关和司法机关又根据法律规定来具体运作和管理国家事务，来为人民服务。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主、参与管理国家大事和实现公民宪法权利的首要途径。在我国，人民代表大会代表是人民当家作主、管理国家事务的中间环节。人民政府的有效运作不仅需要公民通过选举、罢免代表和公职人员，通过意见表达和舆论监督等，来制约政府的公共事务管理活动，而且更需要人大及其代表的制度化监督。信访工作也不例外。通过完善人大及其代表对信访活动的制度化参与，不仅有助于强化代表与选民的联系，体现其政治沟通、政治代议的功能，而且还有助于其权利救济和权力监督权的有效实施，从而督促政府和司法机关依法行政和公正司法，保证公民政治参与的通畅与有序。只有把信访制度的改革与人民代表大会制度建设结合起来，按照代议制政府的原理来构建社会纠纷与矛盾处理机制，我们才能成功地实现信访资源的整合和制度的创新。

（三）要以法治建设为保障。现行的信访处理机制本身是“人治”的产物，它是中国传统的“清官政治文化”的一种现代转型，与依法行政的现代政府运行方式是相悖的。走出信访困境，如果我们仅仅只是着眼于从信访量上如何化解或扼制这股来势汹涌的洪峰，只是自上而下地再三指令或大声呼吁重视和解决信访中的各类矛盾，甚至欲通过增设机构,增加人员编制，提高信访机构的级别来强化信访制度的功能，进一步扩大信访处理的范围，那么这套已经运行多年的复杂的制度安排仍然会让政府、社会和信访机构以及信访群体在付出极大代价的同时，继续品尝破坏法治所带来的恶果。我们惟有采取渐进方式实现以法治建设为内容的信访制度改革，把信访制度的改革与政府机构改革和政府职能的转换联系起来，把信访与人大监督权的行使结合起来，逐步扩大公民有序的政治参与，树立法律的权威，才能最终实现信访资源的整合和制度的创新。

注释：

[1]张军：《信访，承受不能承受之重》，载《人民信访》2003年第4期，第11页。

[2]张军：《信访，承受不能承受之重》，载《人民信访》2003年第4期，第11页。

[3]信访工作高层论坛参考材料之一：《信访工作状况》，第9页。

[4]冀刚毅：《建议将制定国家信访法纳入立法规划》，《人大研究》2004年第2期。

[5]应星之观点，参见《审视信访》，2003年11月13日《南方周末》。

[6]具体方案可参见林伯海著：《人民代表大会监督制度的分析与构建》，中国社会科学出版社2004年5月版，第370～373页。

（来源:人大研究，作者系西南交通大学政治学系教授）