陆维福：谈信访制度改革

近期信访制度成为热点问题，媒体连续推出了关于信访制度改革的文章，对深受瞩目的信访制度改革各抒己见，笔者读后深受启发。笔者长期在政府机关工作，现在又专门从事行政法律制度研究工作，对此问题也有一些自己的看法，写出来以供探讨。

由于现在信访案件居高不下，而且经常发生围堵党委和政府机关大门、交通要道的群访事件，社会影响很大。对各级党委政府的压力很大，信访工作空前受到重视，工作条件、人员配备都比以往要好，工作效率也很高，客观上起到党委和政府与人民群众沟通作用，也在力所能及的范围内解决了很多实际问题。但是，由于现行信访制度本身存在的缺陷，使其对如此众多的信访问题穷于应付，难以从根本上解决问题。现在法学界、信访机构、公众都对信访制度的改革给予了关注，也出现了加强信访机构和取消信访机构两种根本对立的意见。

笔者认为，讨论信访制度改革，首先要对信访制度的设定、作用作全面了解。在我国信访制度产生了建国以后，始终是非常规解决问题的渠道，主要起到疏导、沟通的作用。信访权利来源于《宪法》，作为行政法规的《信访条例》对信访制度作了具体规定。《信访条例》规定信访机构要认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民服务。信访工作应当在各级人民政府领导下，按照分级负责、归口办理，谁主管、谁负责，及时、就地依法解决问题与思想疏导教育相结合的原则。《信访条例》只是政府及其工作部门信访机构要遵守的法律制度，实际上其他党委、人大等设立的信访机构基本上也根据《信访条例》办事。信访机构通常不具有解决问题的实际权力。

其次，对信访制度进行改革，还要了解目前信访机构的组成、职能和存在的问题。目前信访机构庞大而分散，《信访条例》仅规定了政府及其工作部门要设立信访机构，实际上党委（通常与政府联合设立）、人大、党委工作部门和司法机关甚至事业单位都设有信访机构，其中起到核心作用的是党委政府联合信访机构（在大部分地区是采用这种体制）。党委政府联合设立的信访机构是综合性信访机构，凡是对下属的党委工作部门、政府工作部门以及下级党委政府及其工作部门的信访，都可以向其提出。其权力最大，业务最为繁忙。党委工作部门和政府部门的信访机构主要管辖对本部门极其下属部门行为不服提出的信访案件，办理党委、政府信访机构交办的信访案件，公检法则负责本职权范围的信访案件办理。就其功能而言，主要是根据《信访条例》的规定起到疏导、沟通的作用，并没有赋予信访机构处理问题的决定权。这种体制缺乏统一协调，至今在绝大部分地区也没有实现微机信息联网，造成了信息的无序传导，信访者在多家机构之间跑来跑去，问题却难以解决。信访机构分散设置，每个机构的工作人员即非常有限，有的还是兼职的，专业素质有待提高，导致工作效率和工作水平不高。信访机构没有独立处理问题的权限，不具有相对独立性，也不能对业务部门的工作进行监督，信访问题的处理需要先报领导审批，领导批示后，再会同具体业务部门拿出处理方案，然后还要领导审批。由于缺乏法律规范，领导对个案的批示、处理有时又太过随意，前后处理不一致，引发更大的信访。由于信访机构主要是沟通和疏导，提出的处理意见有关部门办理不力或者婉言拒绝，就造成很多问题无法解决。

既然信访制度先天存在不足，后天又超负荷运转，当事人为何不选择行政复议和行政诉讼途径来解决问题呢？很多专家、学者都认为这是中国民众传统的“非讼”心理和“清官”意识使然，民众喜欢找清官解决问题，往往找的官越大（越级上访）、事情闹的越大（集体上访），解决的可能也就越大。这是实际情况，但是这些专家、学者其实忽视了一个简单的事实，就是信访机构面临越来越多的压力也在寻找解决问题的法律渠道，工作人员对于属于行政复议和行政诉讼能解决的问题，一般均直接要求信访人员提起行政复议或行政诉讼（有的地方如安徽省的信访机构还与律师事务所联合，将涉法事务由律师提供专门的法律服务），而不会直接寻求解决的办法。也就是说即使当事人愿意去信访，最后符合条件的也被推到了行政复议机构和人民法院。对拒绝依法申请行政复议或提起诉讼的，信访机构一般不再接待。信访机构主要精力是处理不属于行政复议和行政诉讼范围或超过了时效的案件。

既然有相对完善的行政复议制度和行政诉讼制度在维护公众权利，公众也愿意选择行政复议和行政诉讼，为什么还有那么多信访案件呢？这不能不说明现行行政复议和行政诉讼制度设定有问题，很多问题难以解决，没有真正体现“行政救济”和“司法救济”的功能。这两种救济渠道都存在范围和时效的限制。行政复议当初定位是行政机关内部的层级监督制度，具有方便快捷和不收费的特点，行政复议对具体行政行为有权审查其合法性和适当性，还可以对规范性文件进行附带审查，很大程度上弥补了信访制度的不足。但是，《行政复议法》又对行政复议制度本身作了很多限制，从而使其解决问题的能力打了折扣。行政复议只能受理解决对于行政机关具体行政行为不服提起的行政复议，这些行为包括行政处罚、行政强制、行政审批等，对于党群部门的行为，行政复议机关无权管辖；对于现在群众反映强烈的人事纠纷一般不能通过行政复议途径而要通过申诉渠道（向上级人事部门监察部门反映问题，要求解决）来解决，而这种申诉解决的方式并没有法律的具体规定，加上人事管理体制的僵化，解决问题的机率很小，使得当事人大量采取信访的方式；由于我国处于新旧体制交替阶段，对于转轨时期大量出现的以往由政策调整的大量历史遗留问题（由于以往实行计划经济，政府管了很多不该管而又管不好的事情，现在当事人要求由政府承担责任），涉及到重大经济利益而当地政府限于财力根本无法落实中央政策的问题（由于我国实行分级财政，很多地方政府财政窘迫，实际是吃饭财政。而中央下文件的诸如加工资、提高福利待遇的文件都是“中央请客，地方出钱”，很难落实，导致当事人不满引发上访），行政复议机关也不能受理，也使得当事人只能去信访。为了维持行政行为的相对稳定，《行政复议法》规定当事人应当在知道具体行政行为之日起60日内提起行政复议。超过了时效，则不能提起行政复议。考虑到群众的整体文化素质和法律意识的欠缺，很多问题没有在时效内提出而转化为历史案件，又只能去信访。加上现在的行政复议机构附设于行政机关内部，没有体现出相对独立性，影响了处理结果的公正、客观，打击了当事人的信心。行政诉讼在受理范围上基本与行政复议一致，时效为三个月，且一般只能对具体行政行为进行合法性审查，而不能进行适当性审查，也不能对规范性文件进行司法审查。行政诉讼对行政机关监督弱化，少数裁决有失公正，而且执行裁决也很困难，一些当事人对法院判决及其执行情况不满，重新走信访道路。总体来说，行政复议和行政诉讼并非如一些同志所说的那样效果奇差，而是发挥了很大的作用，问题是要降低门槛，扩大受理范围，真正体现“救济”的特点。

就我国行政救济和司法救济整个体制而言，各种手段的衔接也存在很多问题。（一）从整体上看，各种制度、各个环节之间相互协调和相互衔接不够。例如，信访与行政复议、信访与行政诉讼如何协调和衔接，有时是行政复议、行政诉讼完了又信访，信访完了又行政复议、行政诉讼，有时是行政复议、行政诉讼不受理去信访，信访不受理又去行政复议、行政诉讼，形成“缠访”、“缠讼”。（二）由于当事人的坚持和工作人员疏导不够，有些案件本可以通过行政复议和行政诉讼的渠道来解决，但当事人走信访途径，往往是问题没有解决，人在信访路上还下不来。因为很多人认为，再坚持一下，就有解决的可能(因为当事人看到甚至有的问题解决得比复议、诉讼效果还好)，以致使信访队伍越来越大，上访者越来越多。如果他们在回头申请行政复议或者提起诉讼的话，也耽误了时效。（三）有些问题涉及到多家单位，但是单位之间怕麻烦，怕但责任，互相推拖，导致问题变大，迟迟难以解决。

综上，我国现行行政救济、司法救济机制存在先天的缺陷(信访制度只是这个机制的一个环节)，其实施的环境也有待改善，因此信访制度功效发挥不尽理想，它解决了部分的问题、矛盾、争议和纠纷，但却对大量涌现的历史问题、矛盾、争议和纠纷以及现实的问题、矛盾、争议和纠纷无所作为或无能为力，甚至在因为处理案件方式和结果又引发出新的问题、矛盾、争议和纠纷。为了解决这些问题，有人认为信访制度严重弱化，必须加强信访制度，赋予信访机构解决实际问题的权力，对于政府部门、下级政府行使监督权、否决权，甚至将信访机关作为党委和政府领导下解决一切矛盾的万能机构，这样就能解决所有问题。应该说，这种想法是可以理解的，面对沉重的上访压力，必须要找到解决办法。而最为简单的办法就是加强目前实际承担解决问题的主要途径、承受沉重压力的信访机构，这也是我们在行政管理中习惯运用的办法。赋予信访机构很大的权力，建立一个超级监督机构，直接根据主要领导的意见来处理问题。问题在于，在实行依法治国方略的今天，完全打破现有行政权力（甚至还包括司法权力）的架构，更多地依靠领导人的权威，只会带来更大程度上的混乱。毕竟在法治成熟的国家，行政复议和诉讼才是解决问题的主要渠道，也更能靠得住。因此，单靠加强信访机构是解决不了根本问题的。要解决这个问题，就必须双管齐下，从完善信访制度和加强行政复议、行政诉讼制度两个方面着手，比较可行的解决方案是：（一）近期方案。加强现有信访机构，在暂时无法修改法律制度的前提下，可以考虑加强建立党委与政府联合办公的信访机构，并将党委和政府部门信访机构将作为派出机构，统一管理人财物，形成联动效应，减少部门之间相互推拖，提高办事效率。信访机构负责督办信访案件，并可以考虑通过组织听证会的形式，请相关部门和当事人参加，根据听证笔录，提出办理方案，要求有关部门限期办理。（二）远期方案。改革现有的行政救济和司法救济渠道，扩大行政复议和行政诉讼的受案范围、减少对提起时效的限制、加强对执行的监督，发挥行政复议和行政诉讼应有的作用，成为公众可以信赖的解决问题的法治渠道。让信访机构回复到其本来面目：作为沟通党和政府与人民群众关系的一个桥梁，或者仅仅作为党委听取民意的一个机构，毕竟信访机构没有真正意义上的行政执法权和监督权，而打破现行行政管理体制，另外设立一个无所不能的大信访机构，从理论上是荒谬的，从实践上看是有害的。行政复议与信访同样属于行政救济手段，但是具有信访没有的实际处理权力，理应发挥更多的作用。通过修改《行政复议法》，行政复议可以大部分甚至全部取代信访功能。扩大其受案范围，将广泛受到关注的人事、工资等问题纳入行政复议范围，使得这些原来不受外部监督的内部行政行为接受外部行政监督，促进人事、工资等管理的法制化。从加强对当事人救济的角度出发，取消受理案件的时效限制，允许当事人对历史问题申请行政复议。行政复议机构要体现相对独立性，真正能够对行政机关的行政行为进行监督。改革行政复议审理方式，实行言词审理，允许当事人对证据进行质证。规范行政复议判决书，要求更多地体现事实证据的作用。使得行政复议审理更为规范、公开和有效。至于行政诉讼的改革方案，现在已经议论的很多了，笔者认为总体说来在党的领导下，要体现更多的司法独立，减少行政干预，加强司法裁决书的执行力度。另外，人大及其常委会可以在行政救济方面起到更大的作用。全国各级人民代表有那么多（恐怕有上百万），他们如果能够真正发挥听取民声、反映民意和监督政府的作用，很多信访案件的可能解决。在时机成熟时，还可以考虑接洽国外申诉专员制度，在人大常委会下面建立专门的申诉专员，负责处理信访问题。

(本文写作于2004年十月，当时正在讨论修改《信访条例》。从修改后的《信访条例》来看本文的一些构想已经被纳入其中)（中国宪政网）