R.A.W.罗茨：新治理：没有政府的管理

（杨雪冬译）

在过去15年中，各种描述公共部门改革的时髦词语不断涌现。从"3E"（效率、效益、效果）经济，到效率和效益，再到"新公共管理"和"企业家式的政府"，这些说法都曾经流行一时。本文关注的是这些说法中的一个：治理。虽然这个词被广泛使用，替代了通常所说的"政府管理"（government），但是它有明确的界定吗？它向我们揭示了英国政府面临的什么挑战？

令人遗憾的是，即使最粗略地检视也可以发现"治理"有好几个不同的含义。因此，确定一个基础的定义是必要的，而且最好是采用教科书上的定义。萨米・芬纳（Sammy Finer）把政府定义为：

"政府管理活动或过程"或者"政府管理"

"有序统治的状态"

"那些负有统治任务的人"或者"统治者"

"统治特定的社会的方式、手段或者制度"

目前的用法没有把治理看作政府管理的同义词。相反治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式。

到目前为止就是这么简单。但是当明确界定这种新过程、新状态或新方式的时候，如何定义就成了问题。治理，至少有六种不同的用法：

作为最小国家

作为公司治理

作为新公共管理

作为"善治"

作为社会-控制系统

作为自组织网络

当然，应该明确这些词的含义，但是对于我的讨论来说，还存在着一个更有意思的主题。

80年代揭开了关于政府管理方式争论新的一章。分析"治理"有利于认识到这个过程的实质，并且辨清英国国家发展中的趋势和矛盾。我认为，英国政府能够在"管理结构"之间进行选择。除了市场和等级体制外，我们现在可以加上网络。对于这些结构来说，它们在权威性地配置资源、实行控制和协调方面在本质上没有"好""坏"之分。在这些结构之间进行取舍肯定或者必然不是意识形态意义上的，而是实践意义上。也就是说，管理结构在什么条件下可以有效地发挥作用。官僚依然是等级制或者由行政命令进行协调的体制的首要代表，而且在最近所有的变化中，它仍然是英国政府提供服务的主要途径。例如，福利署（the Benefits Agency）依然是最大的官僚机构。私有化、市场检验（marketing testing）和政府采购是政府使用市场或半市场方式提供服务的尝试。价格竞争是有效优质服务的关键。竞争和市场是英国政府管理结构的固定组成部分。人们，特别是英国政府还没有充分认识到，以信任和相互调整为特征的网络现在也在发挥着作用，例如，在福利服务上的。英国政府正在探索一种新的"运作符码"。这种探索涉及到在管理结构之间进行取舍。治理就是这样一种结构。

治理的用法

作为最小国家的治理

这是一种一般性用法，重新界定了公共干预的范围和形式，以及利用市场或准市场的方法来提供"公共服务"。借用斯托克（Stoker） 贴切的说法，"治理就是开支削减可接受的一面"。 任何变化在范围上都是有争议的，但是私有化和公务员的削减导致的政府规模的缩小却是不争的事实。然而，公共开支占GDP的比例一直保持稳定，地方政府以及全国健康保障系统中的公共雇员稍有增加，而且管制代替了所有权成为了政府喜欢使用的干预形式，由此政府又建立了10个主要的管制机构。不论实际结果如何，主张更小国家的意识形态偏好被大张旗鼓地反复宣传。 虽然治理包括这种偏好，但是作为一个政治修辞并没有反映治理的本质。

作为公司治理的治理

这种专门的用法指的是"指导和控制组织的体制。" 因此：

治理的作用不是只关注经营公司的业务，而是给企业全面的指导，同时监督和控制管理层的业务活动，满足公司外部利益团体对公司的责任心和管制的合理要求......任何公司都既需要治理也需要管理。

公共财政和会计特命研究所（CIPFA）对这种用法修改之后用于公共部门：

像强制性竞争投标、在内部市场建立多种商业单位以及广泛采纳更有商业精神的管理方式这样的发展正在带来一种不同的文化和气氛，后者代表了公共服务与传统的"精神特质"的决裂，采取了公正服务和开放的价值。公共服务正在经历着重大的变革这个事实进一步要求在公司改革上要更加谨慎小心，以保证良性的公司治理体制不仅可以建立，而且在实际中能够运行起来。

这个报告提出了三个可以同时适用于公共部门和私人部门组织的根本原则。它们是：开放或信息公开；坦率或者直接解决问题和全面性；责任心或者通过清楚地划分职权来使个人对自己的行为负责。 尽管这是这个词的狭义用法，但是当讨论"新公共管理"和"善治"中的责任心的时候，还是可以反映出公司治理所关注的目标的。而且，这种用法提醒我们，私人部门的管理方式对于公共部门有重要影响。

作为新公共管理的治理

最初，"新公共管理"（NPM）有两个含义：管理主义和新制度经济学。 管理主义指的是把私人部门的管理手段引入公共部门。它强调：直接的(hands-on)职业管理、明确的绩效标准和评估标准、根据结果进行管理，以及更晚些提出的接近消费者。新制度经济学指的是把激励结构（例如，市场竞争）引入公共服务中。它强调：削减官僚机构、通过承包和准市场的运作实现更有效的竞争以及消费者选择。在1988年之前，管理主义在英国占据主导地位。在1988年之后，新制度经济学的观点变得更为突出。

新公共管理之所以与这里的讨论有关是因为掌舵（steering）是分析公共管理的核心，而且掌舵是治理的代名词。例如，奥斯本和甘布尔通过区分"决策 （掌舵）和提供服务（划桨rowing）"，指出官僚是不合格的划桨工具。他们提出要用具有企业家精神的政府来代替官僚。这种政府遵循十条原则：

大多数具有企业家精神的政府推动了服务提供者者之间的竞争。它们通过把控制权从官僚手中转到社群手中授权与公民。它们评估自己的代理者的绩效时，关注的不是投入而是结果。驱动它们前进的是自己的目标--它们的使命，而不是它们的规则和规定。它们重新把自己的客户定义为消费者，并且为他们提供选择的机会．．．．．．它们把问题解决在萌芽状态，而不是简单地提供事后的服务。它们把自己的精力放在赚钱，而不是简单地花钱上。它们实行分权，主张参与式管理。它们推崇市场机制，而不是官僚机制。而且它们关注的目标不单单是公共服务的提供，而是激励所有的部门--无论是公共的、私人的还是自愿性的--为了解决他们的社群中存在的问题采取行动。

显然，新公共管理和具有企业家精神的政府都关心竞争、市场、消费者以及结果。公共部门的这种转变就是："更小的政府"（或者更少的划桨）、"更多的治理"（或者更多的掌舵）。

作为"善治"的治理

政府改革是一个世界性的趋势而且"善治"是世界银行最新提出的口号，成为了世界银行向第三世界国家贷款政策的主导思想。 对于世界银行来说，治理就是"使用政治权力管理国家事务"，而"善治"涉及到：

一种有效率的公共服务、一种独立的司法体制以及履行合同的法律框架；对公共资金进行负责地管理；一个独立的、向代议制的立法机构负责的公共审计机关；所有层次的政府都要遵守法律、尊重人权；多元化的制度结构以及出版自由。

莱福特维奇（Leftwich）区分了善治的三个组成部分：系统意义的、政治意义的和行政管理意义的。系统意义上的治理在用法上比政府管理更广，涵盖了"内部和外部所有的政治经济权力的分配。"治理在政治上的用法指的是"一个从民主授权机制中获得合法性和权威的国家。"治理在行政管理上的用法指的是：

一种有效率的、开放的、负责的并且被审计监督的公共服务体系，它拥有一支有能力的官僚队伍，后者有利于制定和执行合理的政策，管理所有现存的公共部门。

而且，世界银行为了实现公共服务中的效率，主张：鼓励竞争和市场的发展；改革公务员队伍，减少冗员；制定预算纪律；对国有企业实行私有化；下放行政权力；以及更有效地利用非政府组织。 总之，对自由民主的倡导者来说，"善治"要与新公共管理结合在一起。

作为社会-控制论系统的治理

虽然"社会-控制论"在语言上有些故弄玄虚，但我要尽力避免使用它创造的大部分新词语。

用简・库依曼（Jan Kooiman）的话来说，治理：

可以被看作一种在社会政治体系中出现的模式或结构，它是所有被涉及的行为者互动式参与努力的"共同"结果或者后果。这种模式不能被简化为一个行为者或者一个特殊的行为者团体。

换句话说，政策结果不是中央政府行为的产物。中央可以通过一种法律，但是在随后执行的过程中，它要与地方政府、健康机构（authorities）、自愿部门、私人部门等发生互动关系，相应的，后面这些制度相互间也要发生互动。库依曼把政府管理过程（或者目标导向的干预）与治理区分开来，认为后者是社会-政治-行政干预和互动的结果（或者总体后果）。虽然在政策执行中存在着秩序，但是这种秩序不是上级制定的，而是在几个受到影响的主体相互妥协中产生的。也可以说：

这些活动是以承认（相互）依存为基础的。任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样，不断变动的问题所需的所有知识和信息；没有一个行为者有足够的能力有效地利用所需的工具；没有一个行为者有充分的行动潜力单独地主导一个特定的政府管理模式。

因此，在特定的政策领域中所有的行为者都彼此需要。每一个都能贡献相关的知识或者其他资源。没有一个拥有可以使政策运作起来的所有知识或资源。政府管理遇到了新挑战：

社会-政治治理不是依靠国家或市场，其目标是创建一种活动模式，在其中传统的等级式管理与社会自组织相互补充，所有的公共与私人行动者都要承担干预的责任并为干预负责。

中央政府的凌驾地位不存在了。政治体系日益分化。我们生活在"没有中心的社会"， 以多个中心为特征的多中心国家中。政府的任务是使社会-政治活动具有能动性，鼓励出现多种多样的解决问题和分配服务的安排。这种新的互动模式种类众多，例如自我管制和相互管制，公私合作伙伴关系，合作管理以及有企业家精神的合资企业（joint entrepreneurial ventures）。

这种用法不限于全国治理，还包括国际体系。例如，罗西瑙区分了政府管理与治理，他提出，政府管理指的是"有正式权威支持的活动"，而治理指的是"由共同的目标支撑的活动"。治理是"一个外延更广的现象"，因为它不仅包括政府组织，而且包括"非正式的、非政府的机制"。因此，当"在活动领域中，（存在）即使没有正式授权，依然有效发挥作用的管制机制"的时候，我们看到的就是没有政府的治理。

社会-控制论研究方法强调了处于中心的行动者进行管理时所受的限制，声称不再有单一的主权权威。替代它的是：每个政策领域特有的多种行动者；这些社会-政治-行政行动者之间的相互依存；共同的目标；界限模糊的公共部门、私人部门以及自愿部门；行动、干预以及控制方式的多样化以及新出现的方式。治理成了互动式的社会-政治管理方式的结果。

作为自组织网络的治理

威斯特敏斯特和白宫之外的地方政府体制在过去已经"被转变成一种地方治理体制，公共部门和私人部门的多种组织都被纳入了这种体制。" 治理在这里是一个比政府管理范围更广的术语，政府、私人部门以及自愿部门可以在服务功能上进行任意的替代。组织之间的联系纽带是提供服务的突出特征，而且我用网络这个术语来描述一些在提供服务上相互依存的组织。这些网络由组织组成，而组织为了实现自己的目标，使自己对结果的影响最大化，以及避免在游戏中依赖其他活动者，需要相互间交换资源（例如，资金、信息、技术）。 随着英国政府建立了代理机构，越过地方政府，利用专门的机构来提供服务，并且鼓励公共-私人部门之间的合作伙伴关系，网络在英国政府管理结构中的作用日益突出。在实际中，麦特卡佛（Metcalfe） 和里查兹（Richards）就把公共管理定义为"通过其他组织解决问题"，并且批评了英国政府把目标集中在内部管理上的管理改革。 因此，治理是关于网络管理的。

网络管理不单针对公共部门。把公共管理定义为通过其他组织解决问题并不反对使用市场和准市场方式。