戴钧良：关于近年来大中城市市区行政区划调整变更的研究

近年来大中城市市辖区行政区划调整事项增多，成为县以上行政区划调整变更的主要内容，三年来国家共计审批县以上行政区划调整变更事项130余件，其中大中城市市辖区的调整变更事项80余件，接近占总数的三分之二。另外，目前各省上报待批的行政区划调整事项还有20件，其中18件是大中城市市辖区调整事项。加上这些待办件，比例超过了三分之二。由此可见大中城市市区行政区划调整是当前县以上行政区划调整的重点，认真研究分析这些行政区划调整变更事项，对于做好今后的行政区划调整工作具有重要的参考价值。

一、调整变更的简要情况

目前县以上行政区划调整变更事项主要包括大中城市的市辖区调整、撤地设市、政府驻地迁移、政区更名等内容，其中市辖区调整和撤地设市事项占了90%以上。大中城市市辖区调整多数在东中部省份，撤地设市完全集中在西部地区，反映了我国经济发展水平不平衡的特点。大中城市的市区行政区划调整事项最多，调整的形式和内容概括起来大约可分为三种类型。

一是打破郊区包围城区格局的调整。在计划经济时期，为保证大中城市的农副产品供给，许多大中城市都设有郊区，郊区的地域范围一般是在城区四周。但经过长期的发展，城区人口增加多了，城区建设规模扩大了，城市发展的地域空间被郊区以封闭型或半封闭型的形式包围着，中心城区的进一步发展受到束缚，因而不得不撤销郊区，把郊区的地域相对均匀地划分给各个城区。这种类型的调整中最成功的典型有：内蒙古呼和浩特市郊区的调整、河南洛阳市郊区的调整、安徽合肥市郊区的调整、广西南宁市郊区和柳州市郊区的调整等。其中南宁和柳州的调整最值得推崇，既科学合理地重新划分了市辖区，又精减了两个县级建制。

二是解决城区布局划分不合理问题的调整。由于历史原因有些城市市辖区的划分不很合理，有的区面积过大，有的区面积过小，而且布局犬牙交错，不利于城市建设的统一规划和城市管理，随着经济的进一步发展和经济社会事务管理任务的进一步加重，矛盾和问题越来越突出，不得不对原有行政区划进行必要的调整，或撤并规模过小的市辖区，或重新合理划分各市辖区地域面积。这种类型的调整中最成功的典型有：上海市黄浦区与南市区的合并、浙江温州市区的调整、辽宁阜新市区的调整以及正在办理中的厦门市市区的调整等。其中上海和厦门是减少建制的调整。上海市黄浦区、南市区合并前两区面积都很小，黄浦区只有8平方公里，南市区只有4平方公里，两区紧密相连，共计人口68万，与其它城区相比，规模过小，发展空间拥挤，管理成本偏高。2000年上海市将两区合并，设立新的黄浦区，减少了一个地级建制。厦门市现设有七个市辖区，面积大小悬殊过大，最大的市辖区有1000多平方公里，最小的市辖区不足两平方公里、人口不足两万。最近福建省决定对厦门市行政区划进行调整，撤并过小的市辖区，调小过大的市辖区，裁减一个副厅级建制。

三是撤县（市）设立市辖区的调整。随着经济的发展和市区人口的日益增多，有些大中城市的城区发展空间明显不足，进一步发展时受制于周边的县（市），或者与周边的县（市）在经济布局和市政建设上出现产业雷同、重复建设、浪费资源的问题，市县矛盾或大市与小市矛盾日益加剧。在市县同城的地方，市县矛盾更为突出，因而不得不撤县（市）设立市辖区。这种类型的调整中最为成功的典型有：广东省撤番禺市和花都市设广州市番禺区和花都区，撤南海市和顺德市设佛山市南海区和顺德区；浙江省撤萧山市和余杭市设杭州市萧山区和余杭区，撤鄞县设宁波市鄞州区，撤金华县设金华市金东区；江苏省撤江宁县设南京市江宁区、撤南京市浦口区和江浦县设新的南京市浦口区、撤南京市大厂区和六合县设新的南京市六合区、撤锡山市设无锡市锡山区、撤丹徒县设镇江市丹徒区。这些调整中最值得推崇的是江苏南京市的浦口区与江浦县、大厂区与六合县的区县合并、撤二设一，既科学合理地调整了行政区划，又精减了两个县级建制。

除上述三种形式的市区行政区划调整外，还有少数几个市辖区一分为二或以开发区为基础设立新的市辖区的调整，因对这类增加建制的调整实行严格控制的政策，三年只批了四件。

二、调整变更增多的主要原因

近三年来县以上行政区划调整变更事项三分之二以上是大中城市市辖区调整，比前几年明显增多。为什么会出现这种情况呢？主要原因有三个方面，一是经济发展特别是城市化进程加快的结果，二是原有市区行政区划设置不合理，三是我国行政体制特点的影响。

（一）城市经济社会的迅速发展和城市化进程的加快对现行行政区划设置提出了新的任务和要求。改革开放以来由于城乡经济的迅速发展，我国城市化进程日益加快，特别是近几年随着城镇户籍制度和农民进城政策的进一步放开，城市化速度明显加快，城镇人口大幅度增加，到去年底城镇总人口比改革开放初期接近增加了两倍，由1.72亿增加到5亿多，全国城市化水平达到39.1%.特别是大中城市人口增长速度更快一些，城市规模成倍扩大。虽然过去我们一直倡导严格控制大城市规模，但实际上并没有控制住，过去20年大中城市人口增长速度大大快于小城市和小城镇。据第五次人口普查数据，大中城市的人口增长速度是城镇人口平均增长速度的一倍以上，特别是经济发展强劲的广州、深圳、温州等城市人口，增长率位居全国城市榜首，北京、上海等特大城市虽然采取了严厉的控制人口增长政策，但增长率仍高于全国城镇人口增长的平均水平。根据城市化一般规律，在城市化快速发展阶段，一个城市人口增长的速度是与其经济发展状况密切相关的，经济发展状况越好，城镇人口增长速度越快，因为在这里人们可以找到更多的就业岗位，可以创造更多的经济收益，这里的投资回报率比小城市和小城镇要好得多。正是由于在这些方面的原因，无论是农民还是小城镇或小城市的人们都愿意流向大中城市。据有关资料统计，二十世纪九十年代以来从农村转移进城镇的劳动力共有9948万人，其中到城市的累计有6233万人，到小城镇的3715万人。江苏省从1980－1999年城镇人口增加了1618.31万人，其中小城镇人口增加了568.88万人，占35.15%.（[1]）这就是说，全国农村转移进城的农民中约有三分之二到城市，只有三分之一到小城镇，即使小城镇发达的江浙地区也是如此。而在各类城市中又以地级以上城市的人口机械增长速度最快，从近五年来全国人口迁移情况统计数字看，地级以上城市人口迁入率最高，平均净迁入率在千分之八以上，而县级市的净迁入率不足千分之二[2].城市人口大量增加了，城区规模成倍扩大了，原有地域空间和行政区划格局必然会在一定程度上束缚着城市经济社会的进一步发展，因而不得不调整行政区划、拓宽地域空间。所以今年《国务院关于印发中国21世纪初可持续发展行动纲要的通知》中明确指出，要适时、科学、稳妥地调整行政区划设置，构建适应我国城镇可持续发展的体制框架。城市规模越大，经济活动越繁荣，社会生活越丰富，城市管理和服务的任务就越重，行政区划设置与城市管理任务相适应的要求也越紧迫，正因为如此近三年来大中城市市区行政区划调整事项主要集中在东部沿海地区，特别是经济发达、大中城市集中的江浙粤闽四省和京沪津三大直辖市。

（二）由于历史原因我国许多大中城市原有市区行政区划格局不能适应新形势的要求。主要是由两个方面原因造成的，一是切块设市模式造成的，二是改革开放前行政区划管理不规范造成的。我国今天的大中城市是由过去的中小城市发展而来的，在建市之初，很多城市的市区就是某个县城或地区行政公署驻地，地域空间很小，这是我国早期设立的大中城市市辖区建制的共同特征。自上个世纪二十年代开始设立市建制以来，直到八十年代初期，我国的设市模式都是这种切块设市的模式，大多是将历史上的州府驻地即后来的省政府和地区行署驻地的一小块地域划出来设市，驻地所在的县仍然保留。由于历史上的州府或行署驻地同时也是县城驻地，因而设市后就出现了市县同城的局面，有的县城虽然从市区搬迁出去了，但市区只有一小块，仍然被广阔的县域封闭或半封闭地包围着，如：番禺市（即原番禺县）包围广州市，历史上先有番禺后有广州，广州是在番禺的地域上发展起来的；南海市（即原南海县）包围佛山市，佛山市区原是南海县的一个镇，后切块设市并逐步发展成地级市，管辖南海县；余杭市（即原余杭县）和萧山市（即原萧山县）包围杭州市，先有余杭后有杭州，杭州城是在余杭县的地域上发展起来的，绍兴县包围绍兴市，先有绍兴县后有绍兴市，绍兴市的市区原是在绍兴县城的基础上发展起来的；鄞县包围宁波市区，先有鄞县后有宁波市，宁波市区是在鄞县县城基础上发展起来的；吴县市（即原吴县）包围着苏州市，苏州城的四周都是吴县的地域；锡山市（即原无锡县）包围无锡市，先有无锡县后有无锡市，无锡市是在无锡县城的基础上发展起来的；江宁县包围着南京市，先有江宁县后有南京城，南京市是在江宁县的地域上发展起来的；长沙县包围长沙市，先有长沙县后有长沙市，市县同驻一地。如此等等，不一而足。概括地讲，改革开放以前设立的地级市，包括一些省会城市，大多存在这个问题。这些城市的进一步发展受到行政区划体制的制约时，自然就要求改变这种历史上形成的行政区划格局。所以国家“十五”计划《城镇化发展重点专项规划》对大中城市市区行政区划问题，有针对性地提出了明确而具体的要求，要“理顺城市中心区和城市边缘区行政区划体制。对市县同驻一地的要调整行政区划。”

另外，改革开放前行政区划管理不规范、不科学也是造成大中城市市区行政区划格局不适应新形势要求的重要原因。建国初期大中城市的市辖区设置不需经中央政府批准，也没有具体标准，一个市设多少个市辖区，市辖区的面积应该多大，都由各市自己确定，这样就导致有的城市市辖区设得过多，有的城市设得偏少，有些人口规模相近的城市，市辖区的数量相差一倍以上。1955年6月颁布实施的《国务院关于设置市、镇建制的决定》规定：市的郊区不宜过大；市辖区和镇的建制的设置和变更由省人民委员会、自治区自治机关自行决定。这两条规定对以后大中城市市区行政区划设置的格局影响很大。特别是“文化大革命”期间，各地行政区划设置更加混乱。市辖区的设置更是非常随意，有的城市一会设立东、西、南、北区，一会改为一、二、三、四、五、六区，尤其是在各市辖区布局上，没有进行科学规划，规模大小悬殊、地域犬牙交错、一个矿点设一个区等等问题很多城市普遍存在，给城市规划、建设和管理留下了很多隐患。改革开放以后所有县级以上行政区划建制调整变更的审批权收归国务院了，包括市辖区在内的县级以上行政区划设置逐步规范，但郊区包围城区、市辖区设置混乱等历史遗留问题没有彻底解决，随着城市规模的成倍扩大，矛盾越来越突出，现在不得不进行必要的调整。这是近年来大中城市市区行政区划调整事项增多的又一个重要原因。

（三）现行行政体制对市辖区的调整也有很大影响。我国是单一制国家，不同级别、不同类别的行政建制享有不同的管理职权，有的问题只能通过行政手段解决，有的问题则是通过行政手段解决比通过经济手段来解决更有效益。这一点与地方自治制不一样。比如市县同城和县包围市的矛盾，在地方自治体制下通过协商机制就可以比较好的解决，但在单一制体制下通过行政区划手段来解决更容易一些，也更有利于城乡统筹发展。而且目前我国市场经济体制还不完善，通过协商机制解决市县矛盾的难度更大，因此通过调整行政区划来解决市县矛盾或大市与小市矛盾，既是一个不得已而为之办法，也是一个较为可行的办法。

以上是近年来大中城市市区行政区划调整事项增多的主要原因。除此之外，计划经济体制时期的行政区划格局不适应市场经济形势的需要也是一个重要原因。

三、调整变更中的不足之处

从近几年大中城市市区行政区划调整的动因、调整的方案及调整后的效果看，总体上看调整是必要的，绝大多数调整方案是好的，调整后的效果也是明显的，从行政区划上解决了束缚生产力发展的体制问题，促进了地区经济的发展，特别是极大地促进了中心城市的发展。据有关资料显示，广州、南京、苏州、无锡、杭州、宁波、温州等城市区划调整后，减少了内耗，整合了资源，强化了合力，无论是经济发展还是市政建设都呈现出良好的势头，当地普遍反映行政区划调整效果很好。但近几年大中城市市区行政区划调整中也存在一些问题，在今后的行政区划调整中应该引起进一步重视和注意。