陈云松：转型期的中国公共行政：路径依赖、双重目标与行政发展

内容摘要：中国社会正处于深刻的社会转型期，这一过程对传统公共行政构成了挑战。本文从传统公共行政的路径依赖入手，对六个锁定效应的诱致因子做了理论分析。在此基础上，根据决定行政模式的两大要素，提出了中国公共行政的双重目标。最后，本文对行政发展这一概念作出了新的诠释，并讨论了中国公共行政发展的四大特征。

关键词：社会转型；公共行政；路径依赖 行政模式与行政发展

导言：转型期的描述

“社会转型”是指社会从一种类型到另一种类型的过渡过程1。它不是指社会某个领域、某项制度的变化，而是指社会生活具体结构形式和发展形式的整体性变迁。作为一种特定历史时期的社会变迁，社会转型的原因包括物质环境、技术、非物质文化、文化进程以及经济发展等诸多因素，2其内容至少应该包括结构转换、机制转轨、利益调整和观念转变3。当代中国的社会转型，不是通过暴力的强制手段或大规模的群众运动，而是通过发展生产力和确立新的社会经济秩序来完成的。4但即使如此，社会转型过程中往往仍会出现体制、社会及文化上的断裂，导致个人层次、法人层次、规则层次的三种失范。5公共行政既“有核心的一般管理技术包含在其行政能力之中”，又“来源于自我意识并集中体现在我们应当称之为机关观点之上”6，因此在这三个层次上的失范都对其产生影响，公共行政势必面临社会转型的深刻挑战。

一、路径依赖：传统公共行政的尴尬

保罗・大卫认为，所谓路径依赖（Path Dependence）是一种非历遍过程（Non-Ergodic）的特性7，是一种发展过程的动态特征，一种不可逆的历史延伸的过程。8 “具有路径依赖这一特性的系统，如果在结构上未受到扰乱，就不能摆脱过去事情的影响；同时，这个过程在整个状态空间中没有一个连续的、有限的不变概率分布。换句话说，具有路径依赖的过程会被拉入一种可能或若干可能的吸引子（Attractors）状态的邻域之中。典型的是在有若干可能吸引子的状态下，状态被历史上较早时刻占优的偶发和瞬时状态的持续影响所选择。”道格拉斯・诺思90年代开始了经济制度上的路径依赖理论。他认为"一旦一条发展路线沿着一条具体进程行进时，系统的外部性、组织的学习过程以及历史上关于这些问题所派生的主观主义模型就会增强这一进程。"9在解释东欧社会主义国家向市场经济转型的困境时，他使用了路径依赖的“锁定”(Lock-in)的概念，即传统制度框架通过选择定型（Shaping）可能形成“锁定”而制约了新的制度路径。10而所谓的技术、制度的“锁定”，就是“进入了一个诱致性区域（Trapping Region），一个包围地方或全球稳定平衡的吸引盆地。当一个经济体系进入‘锁定’状态，唯有通过外力的干预和冲击改变其结构和行动者的基本关系，才能从中逃逸。”11当然，这并不是说先前发生的事情已经“制造”了稳定平衡，而是指先发事件会导致对人们对改变结构的不同选择次序，从而使得系统出现新的特质。因此，整个系统或者过程的结构本身体现了“纳什均衡”，单一的内在因素的改变难以对冲出牢笼。12首先把路径依赖作为解释政治过程的工具的则是保罗・皮厄森。他认为：四个因素导致了政治过程表现出明显的路径依赖：集体行动的主导作用，制度的密集，运用权力强化权力非对称性的可能，以及政治的内在复杂性与不透明性。13 用路径依赖的范式来分析传统公共行政，一方面因为转型期的公共行政本身就是政治问题，涉及到社会价值的重新分配和调整。公共行政本质上也是一种社会控制的方式，而“国家对资源的全面垄断和自上而下的总体性组织系统的存在及其有效运转是基于计划经济体制的社会控制机制存在的两个基本前提”14；另一方面，建国以来的公共行政发展历经了五个循环15，80年代以来平均4－5年就要进行一次较大规模的行政改革，且均有明显的过渡性质。16这样一个由历史所决定的、符合当时国情的制度选择，使得当代中国公共行政的技术和组织在较早的历史瞬间就被“定型”，甚至呈现出一种“锁定”的格局，表现为新的制度中搀杂大量旧制度的因素，甚至成为旧制度的变种。用路径依赖的范式能够比较好地解释这些现象，因为路径依赖本身倾向于将制度创新牵引到旧的轨道上来。17其中单个因素的变化，不能对公共行政起到全局性的触发变迁作用。

中国公共行政源远流长,但真正意义上的持续、稳定的公共行政，形成于1949年新中国建立以后。本文将其称为传统中国公共行政，有学者把它归类为权力行政模型，并分析了它的六个特征，即：（1）命令行政，围绕精密的组织基础和一套完整的权力中心体系来运作行政；（2）人情行政，公共行政人格化、人情化，缺乏理性；（3）经验行政，官僚队伍非技术化、行政管理非专业化；（4）多层行政，等级制度森严，组织层次不断膨胀；（5）计划行政，公共行政一刀切，缺乏必须的灵活性和应变能力；（6）身份行政，行政机关对内等级严明，对外整体上处于优势地位。18总的看来，这六个方面有的属于计划经济格局下的产物，有的是对原苏联官僚制模式的借鉴，有的是我党在长期革命斗争中的实践经验19，有的则属于东亚公共行政特别是“儒教文化圈”的一些共同特点20。这样，作为“正规约束”的制度背景和作为“非正规约束”的文化背景，共同构成了中国传统公共行政路径依赖的源头。具体分析，"锁定"状态来自六个方面的诱致因子。第一，命令行政依赖的是掌控着封闭权力的全能政府。有学者将中国称为总体性社会（Total Society）21，政府是全社会的权力中心，国家掌握了社会中绝大部分资源的控制和配置权，个人和组织要获得发展，都必须也只能依靠国家的制度性安排。孙立平甚至认为“国家不但垄断着绝大部分既有的资源，而且在新的资源出现后，也总是利用国家的强制性权力，将其置于自己的直接控制之下；对于任何潜在的控制稀缺资源的竞争对手，也是利用政治或行政的力量加以摧毁。22”这种与计划体制相应的社会结构使得改革开放前的中国具有明显的"强国家、弱社会"特征。一方面，除了国家机关之外，公共行政的主体几乎不存在。民间组织要获得公共权力，无论涉及经济、政治还是文化等任何领域，首先都必须为政府所吸纳，而这个门槛通常很高，影响了组织的构建冲动。虽然非政府组织（NGO）在中国已经呈现出良好的发展势头，但其运作对政府的依赖性非常之大，而制度化则远远不够，以致在活动规则中，“私人关系有时会发挥更大的作用”，于是NGO与政府间"不是一个博弈，它完全取决于政府的容忍度。" 23另一方面，作为常态的公共行政参与制度，例如听证会、规划公示等等，没有得到有效构建，作为个体的老百姓不能很好地获得制度化的参与渠道，这往往使得"公民与政府处在一种紧张、陌生甚至误解的状态下"。24这样，传统公共行政通过对经济领域的具体资源配置、对社会生活领域的全面掌控，来执行国家意志。在转型期，一旦原有的强国家－弱社会平衡被打破，"政府失灵"就在所难免。更为不利的是，封闭的公共权力既容易被异化成掌权者的寻租工具，也难以对行政系统外部环境的输入构成快速和合理反应，导致公共决策不合理，公共利益被侵害，政府的合法性基础被逐步削弱。第二，人情行政依赖的是嵌入在官僚制中的社会"差序格局"。本来属于公共领域的事情，但却受到了私人关系的强有力支配。费孝通认为中国传统社会具有一种“差序格局”，"我们儒家最考究的就是人伦，伦是什么呢？我的解释就是从自己推出去的和自己发生社会关系的那一群人里所发生的一轮轮波纹的差序"，而"从己向外推以构成的社会范围是一根根私人联系的绳子，每根绳子都有一种道德要素维持者。" 25也就是说，中国传统社会的个人行为规则，是以"己"为核心推出去，以血缘、面子、利益等为纽带，从家庭、家族、朋友、团体向外依次延伸，在不同的圈子里建立不同程度的信任关系，渗入社会生活的各个方面。这种为儒家文化深深浸润的道德特殊主义，即使经过半个世纪共产主义理想的普遍洗礼，依然保持了强大的生命力。它甚至已经有效地嵌入了官僚体制之中，典型的现象如"裙带关系"、官场的"人情世故"和"领导也是人"之类的自我解嘲。而这个"差序格局"，绝非新公共管理中的柔性化、客户化和人性化的服务，而是逐渐形成了一种具有中国特色的公共行政"潜规则"。因此，在公共行政组织之中，并不是表层的结构，诸如制度、规定在起作用，而是受潜层结构因素的影响。组织虽然从未公开宣布这些行为准则的有效性，但它们却在组织成员的交往中发挥着巨大的作用。当然，组织表层结构介入并抑制着潜层结构，以致使潜层结构退居于组织的潜层。26第三，非技术行政依赖的是革命党式的传统人力配置方式。在长期的革命战争时期和地下斗争中，我党采取了集中、迅速的决策、动员和领导方式。27建国后的计划经济体制下，革命党式的人力配置方式被顺理成章地扩展到行政人员的录用、晋升和培训体系之上，并在当时起到了积极的作用。但这种人力配置方式，也具有一些缺点。其中最重要的就是职位分类不合理，选人用人上存在暗箱操作的空间。《公务员条例》第三章第八条规定："国家行政机关实行职位分类制度"，但在实际的运作中，公务员分类模式既不是品位分类，也不是职位分类；它更多地继承了我国古代官吏的品级制度和传统的干部行政级别制度，强调职务、级别与工资相联系。因此，一方面公务员没有横向的分类，难以体现公共行政的复杂性、行政层级与工作岗位的多重性和多样性。另一方面，一般行政管理类公务员和专业技术类公务员在任职资格、工作职责范围、评价方式、个人成就方向、晋升途径和依据以及管理方式、方法等上没有区分，造成职位分类混乱。28各级行政人员的知识结构和技术水平老化，凭借经验行事，久而久之甚至对所谓“技术官僚”形成“逆向淘汰”29。这样，专业素质不足的公务员所组成的行政组织，必然缺乏行政行为的稳定性和理性。当然，我国国家机关是在中国共产党的领导之下的，公务员首先应该持有正确的政治信念，这一点绝不同于西方国家的政务官、公务员双轨体系。但是，对公务员本身专业性的强调，不应该因此而忽略。另外，在行政人员的晋升上，虽然有一整套沿用了多年的提名、考察、讨论决定程序，但是由上级党组织直接任命的传统用人规则，决定了公共行政人员对“上”负责的态度，而缺乏对群众负责的精神。第四，多层行政依赖的是组织内卷化的倾向。弗雷德里克森指出，正式层级是常设的和不断发展的组织中最明显的和最容易确认的成分，但层级的非生产性特点又是众所周知的。30这是因为，具有科层体系的组织具有一种类似生物“应激性”的本能。当组织具面临外部环境的剧烈变化时，其应对策略就是对自身组织进行复制以强化对外部不确定因素的控制。其中，高层级的复制行动甚至会成低层级的行动示范。但随着组织内部层级的增加，整个科层体系的目标偏移程度也会变大，底层组织的复制则会进一步打破组织体系的外部环境平衡，造成不确定因素。31对于政权组织，杜赞奇称之为“政权内卷化”并可以籍此解释“经纪体制”的成因和运作，而后者是“前官僚化或者世袭官僚政权向合理化官僚政权转化的一个必经阶段。”32从这个角度理解杜赞奇，就是转型期的政府组织倾向于扩张和复制。实际上，层级增多后的政府组织在短时间内能通过行政吸纳政治，在特定的区域、环境下构成相对的稳定，如殖民地的香港。"行政吸纳政治"这个名词最早也就是由香港学者金耀基提出，意思是指通过行政渠道将社会各种利益要求和利益表达汇聚起来共同参与政治决策的过程。33但它往往会阻塞正常的国家－社会二元博弈渠道，反而不利于长远的政治社会稳定。特别是越接近政治体系的基层，治理的事项就越具体，越与日常生活的细节息息相关，因此也越有物质主义的倾向。34第五，受控行政依赖的是官僚制的结构性缺陷。默顿分析了官僚制职能失调的表现及其结构性原因。他指出，“如果官僚制组织要想成功地运行，它必须使人们的行为达到高度的可靠性，使人们高度遵从规定好的行为样式。……而社会结构的效力最终取决于激励群体参与者有正确的态度和适当的感情。”35但是强调这一点有可能使情感从组织的“目的”转化到组织规则所要求的某些行为细节上。这样，手段（规定）的巨大的符号意义造成了从目标转向手段的“情感移位”36。也就是说，纪律、控制从一种工具性的价值变成一种终极性的价值，