徐兆基：台湾农地制度改革之探析

[摘要]台湾地区农地政策变迁的基本脉络，从“农地农有”经“农地农用”到强化农地管理，“有序释出”整个过程，与大陆在农村土地政策方面遇到的和面对的问题大致相似。台湾农地政策变革过程中注意发挥农民自治的作用，尊重经济发展的客观要求，以法律手段提供保障等经验值得大陆借鉴。

[关键词]台湾；农地政策；变迁

如何解决农村土地问题是我国大陆地区与台湾地区都十分关注的问题。党的十七届三中全会再次将完善农村土地政策问题列入议事日程。在海峡东岸的我国台湾地区从上个世纪50年代以来，对农村土地制度采取的历次变革措施，所要解决的问题与大陆改革开放以来所遇到的以土地为核心的“三农”问题具有相似之处，笔者认为，分析研究台湾地区近60年来对农村土地的政策变革情况，探究其中的规律，对大陆改进和完善农村土地承包制度具有现实的积极作用。

一、以农地农有的政策稳定社会

20世纪40年代末至50年代初，退踞台湾的国民党当局吸取在大陆失败的教训，为缓解社会矛盾，巩固政权，在台湾实施了第一次土地改革。这次改革的目标是实现农地农有，“耕者有其田”，采取的主要政策措施有：

1.“公地放领”。1951年6月4日台湾当局通过颁布《台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法》，把光复时从日本财阀手中没收归公有的农地，卖给无地或少地的农民耕种。根据该项制度安排，不仅原则规定凡符合条件的农民均可以通过贷款方式向政府购买公有耕地，而且为了确保贫苦农民能够买得起耕地，还根据贫苦农民的经济承受力，规定所出售的公地地价按照同类耕地年收获量的2.5倍估算，而后分10年平均摊还，所摊缴的地价金额与每年应交的田赋同时交付，交付额以不超过一般佃农地租的37.5%为限[1]。通过这一制度措施，全省合计放领耕地138957公顷，约占耕地总面积的16%，受领农户286287户，约占农户总数的33%，每户平均获得0.485hm2。

2.平均地权。在实施“公地放领”政策的同时，台湾当局还推行了平均地权的措施。根据1953年1月26日发布的《实施耕者有其田条例》，和随后于1953年4月23日颁布与其配套的《实施耕者有其田条例台湾省施行细则》的规定，凡地主出租的水田超出3hm2的，旱地超出6hm2的，超出部分全部由当局收购，收购价格参照公地放领，以单位面积耕地上年收获量的2.5倍计算。当局所支付的地价款，70%为实物债券，30%为公营事业股票[2]。这一措施不仅可将部分地租转化为工商资本，而且也有效地遏制了土地集中，达到平均土地的目的。

3.“三七五减租”。1949年3月1日台湾省行政会议宣布实行三七五减租，4月14日颁布《台湾省私有耕地租用办法》及实施细则，4月19日颁布《台湾省私有地租佃管理条例》。“三七五减租”是指在不废除原有租佃制度或不去剧烈地改变他们现状的前提下，将地租降至全年主要作物收获量的37.5%之内。“三七五减租”减轻了佃农负担，但也受到地主的抵制，1950年台湾地区出现了一股“撤佃风”，在这种情况下1951年5月，台湾当局通过了一项减租法案，即《农业地租减至37.5%的法案》，并于同年6月份颁布实行，同时，又在当年6月7日公布了《耕地三七五减租条例》。这就使“三七五减租”政策法律化，使其得以依法继续推行。该条例对耕地减租依据、标准、主要农作物含义、耕地租佃委员会、耕地租约期限、订立要求、续订、终止、减免条件、法律责任等作了具体规定。从而巩固了改革的成果，安定了佃权，缓解了社会矛盾。

以上三项措施，用和平、渐进的赎买方式推进“耕者有其田”政策，照顾到广大缺地少地的农民的诉求和地主的利益，方法比较平稳。通过土改，不仅使传统租佃制下的小农制转变为现代自耕小农制，自耕农与佃农的比重从1949年的36：39，到1960年变为64：15，一个由同质的小土地所有者组成的平均化的农业社会在此基础上得以建立，而且将部分农业剩余资本引导转向工商企业。这次土改“农民获地，地主得利”，获得自有耕地的农民生产积极性空前的提高，1951年台湾地区稻米产量达到1485000吨恢复到战前最高水平较1938年增产了83000吨[3]。社会矛盾逐渐趋缓，土改达到了预期的目的。

台湾地区第一次土改推行的“耕者有其田”与大陆50年代初土改以及改革开放之初开始推行的农村土地承包责任制尽管手段和方法有所不同，但具有类似的社会功效，其直接目的是解决农民的吃饭问题，根本目的在于缓解社会矛盾，维护变革时期的社会稳定。

二、以农地农用政策适应现代农业之需

台湾地貌多丘陵，地势高低不平，耕地零散细碎，本来就不利于机械化耕作，加上第一次土改人为地将有限的土地分配给众多耕种者，更造成了土地划分过于狭小、零碎和分散，限制了农业机械的运用和农业集约化经营。为适应现代农业发展的需要，台湾当局于20世纪70年代末调整政策，推行以重划土地，改善农业生产环境为主要内容的第二次土地改革。

1.以“农地农有”替代“农地农用”政策。进入70年代以后，伴随着工业化和城市化的进展，由于“比较效益”过低，台湾大量的农村青壮年劳动力流入城市，农村出现了人口老龄化、劳动力短缺和十分普遍的农民兼业等现象，农业发展基本处于停滞不前的状况。为此，台湾当局不再固守“耕者有其田”的政策，而将“农地农有”政策改为“农地农用”，取消了对耕作者持有耕地数量的上限。这一政策的推行，使分散的农地在不改变农业用途的前提下，通过自发调节，适当地向农业专业经营者集中，保证了台湾农户的经营规模不因为该地区人口的增加而缩小，每个农业劳动者经营的土地规模也从1952年的0.57hm2上升至1996年的1.03hm2[4]。

2.重划农地。在将“农地农有”政策改为“农地农用”，取消耕地持有上限量的同时，针对第一次土改后，所出现的小农经济不利于农业机械化和农业集约化经营的新问题，台湾当局于1980年12月和1982年3月又先后出台了《农地重划条例》和《农地重划实施细则》，规定：重划区域内共用道路、水路、排灌工程等建设费用全部由“政府”承担，其余非共用工程费用由“政府”负担2/3，农民负担1/3。至1996年全岛共完成耕地重划37.8万公顷，占耕地总面积43.4%[5]。农地重划使农业基础设施得以完善，耕地布局趋于合理，从而使台湾农业生产效益提高了30%[6]。

此次农地制度改革与第一次土地改革的社会环境、改革的目地不尽相同，它是在社会比较稳定，经济发展的条件下，为提高农业生产效率，提高农民收入而实施的改革。因此，这次改革将农地重划与兴修水利等工程、推行农业专业化生产、共同经营和兴办合作农场等结合起来。通过这次改革，帮助农民扩大了农场规模，使从事农业劳动者依靠农业生产提高收入成为可能，为完善农田基本建设，实现农业机械化提供了制度保障。

近年来，大陆地区随着经济高涨、城市化的进展，同样遇到由于农业“比较效益”过低，大量农村青壮年劳动力流往城市，农村出现人口老龄化、劳动力短缺和农民弃耕、农田抛荒以及家庭联产承包责任制下大型农业基本建设工程难以组织实施的矛盾问题[7]。大陆眼下完善农地流转制度的尝试可否借鉴台湾的经验？笔者认为，答案是肯定的。

三、强化农田管理，以尽地利

1.确立农业主管机关的决策地位。进入工商社会后，台湾农业在国民经济中的比重不断降低，非农业用地侵蚀农村土地的现象日显突出。为了保护良田，妥善解决非农用地与农业用地的矛盾，促进农业和其他各项社会事业的持续发展，台湾当局于1973年制定颁布了《农业发展条例》。鉴于农业地位的重要性，该《条例》规定耕地及其他依法供农业使用的土地，在划定或变更为非农业使用时，应事先获得农业主管机关批准。

2.分等级管理农田，严格控制建设用地。为防止滥占农田，台湾当局对农地实行分类保护，将农地分为若干等级，规定1至8等田地为上等农地，9至12等田地为中等农地，13等以下田地为低等农地。对上等农地，除自建农舍外不准建筑，并且不得变更使用；9至12等农田，除报经核准为工厂用地、学校或其他公共设施用地外，一律暂停核准变更为一般建地，并强调不得破坏灌溉及排水系统；已实施重划的农田，暂不准变为建地；业经编定为工业用地，使用良田过多而尚未开发者，应逐案调查，恢复为农业用地[8]。

1973年10月15日台“内政部”颁布《限制建(筑用)地扩展办法》，规定：对规划为工业用地的土地应积极开发使用，减少工厂零星设立，以免影响邻近农业生产环境。都市计划范围内农业区，除农舍外，依法禁建。建设用地区域未开发前，农田仍予保留[9]。

对于农民自建农舍，台“内政部”还于1973年12月24日发布实施《都市计划以外地区建筑物管理办法》，规定农舍起造人应为自耕农，其建筑总楼地板面积不得超过495平方米，其建筑面积不得超过耕地面积的10%，高度不得超过三层楼并不得超过10.5m，最大基层建筑面积不得超过330m2[10]，以防止建筑业者与农民串通，以兴建农舍为名，从事不动产投机行为，占用农地，破坏农业生产环境。

3.有序释出，防止炒作。20世纪90年代初期，针对产业界认为工业用地取得不易，地价偏高，“农委会”认为农业收益偏低，挫伤农民的务农意愿，农地利用渐趋粗放，及加入WTO农业品市场将大幅开放，进口农产品的种类及数量将显著增加，农业对土地的压力降低等情况，台湾当局于1993年8月批准《台湾农地释出方案》，规定：农地应经整体规划后才能变更使用，并且必须配置适当公共、环保及隔离绿带或隔离设施；农地变更所得利益，应缴纳回馈金，以消除变更使用的暴利及农地炒作；经同意变更的农地，其内部公共设施由开发者负担，区外公共设施由开发者与地方政府协议负担。1996年11月《国土综合开发计划(1987-2000)》进行了全面修订确立了农地保护政策的新理念，将农地发展引入市场经济，以市场经济机制来经营农地，从而达到有效保护农地的目的。

进入本世纪后台湾当局又对《农业发展条例》进行了五次修订，将“农地农有、农地农用”调整为“放宽农地农有、落实农地农用”政策。对农地主要有5点修正：一是将现行依法供农业使用的土地重新划分，以便于管理。二是对不同农地采取不同的管理方式，使地尽其力。三是调整农地农有，放宽农地经营者资格，允许非自耕农购买农地。四是制定奖惩办法，防止农地炒作。五是冻结“耕地三七五减租条例”，建立合理的耕地租赁制度。

此阶段的农地制度改革，主要针对的问题有两个方面：其一是农业与非农业用地的需求矛盾问题；其二是重振农民务农积极性问题。上述措施，不再消极地强调农户对耕地的所有，而是顺应市场的需求，允许非自耕农购买农地，但是强调不论是自耕农还是非自耕农都不得改变农地的农业用途，这就为资本介入农业生产，有效利用耕地，减少弃耕抛荒量开辟了一条道路，同时强化了土地利用的规划性，统筹兼顾耕地保护和城乡建设对土地的需求，使城乡各业建设有序地发展，促进了社会转型时期的各项事业。

四、启示

综观台湾农地制度变迁，不难看出其基本脉络，第一次土改通过满足广大农民对土地的期望，以促使社会稳定；第二次土改在不触动农民对土地所有的前提下，重新平整土地为现代农业奠定基础；第三次土地政策变革，以强化农地使用的规划调整，既保护良田、打造精细农业，又有序释出土地，满足非农业建设用地的需求，促进经济腾飞。

其措施特点如下：

第一，注意发挥农民自治的作用。比如，在农地重划中台湾组织重划区内农民推选产生协进会委员，征询农民关于农地重划的意愿，公告计划书，土地分配草图公听会、分配结果公告、参与管理维护等。由于农民是制度变革的利益相关者，对农业生产具有丰富的经验，其直接参与不仅可以增加新设制度相关规范的可操作性，而且还便于得到农民群众的拥护和执行。

第二，尊重经济发展的客观要求，适时调整农村土地政策。上述台湾农地制度变迁的基本脉络可以看出，历次政策调整都在于为农业经济的进一步发展开辟道路，都是为了农村、农业、农民的利益服务的。

第三，以法律的形式加以保障。每一次的变革都制定颁布了相关的法律法规，发挥法律的引导性、规范性等社会作用，以增强改革措施的公信力、权威性、严肃性。数十年来，制定了以《土地法》为主干的包括《土地征收条例》、《土地征收条例施行细则》、《土地登记规则》、《地价调查估计规则》、《不动产估价技术改造》、《平均地权条例》、《平均地权条例施行细则》、《农村社区土地重划条例施行细则》、《农地重划条例》、《农地重划条例施行细则》、《土地税法》、《土地税法施行细则》、《增缴地价税抵缴土地增值税办法》、《土地税法减免规则》、《农业发展条例》、《农业发展条例施行细则》、《山坡地保育利用条例》、《山坡地保育利用条例施行细则》等一整套法律法规体系，明确了各项工作的管制机关、土地使用强度、使用地的变更程序、处罚措施等，为社会经济长期稳定发展奠定了基础。

笔者认为，我国大陆属于世界上人均耕地较少的地区在目前农村土地承包责任制条件基础上，要解决农业比较效益低下问题，可以在不改变农地用途的前提下，促进土地流转，应当从有效杜绝土地撂荒、弃耕现象入手，在这方面，台湾的经验值得借鉴。

参考文献：

（略）