牛军：美国对台湾政策及美台关系的演变：一个历史的考察

中华人民共和国成立五十年来，台湾问题一直是中美关系中最敏感、最难以解决的问题，也是今后有可能导致灾难性后果的问题。台湾问题之所以成为中美之间的问题，其根源是40年代美国介入中国内战，特别是朝鲜战争爆发后用武力阻止中国统一。本文不准备探讨美国对台湾政策中存在的法理和道义方面的问题，尽管那是中美在台湾问题上的分歧与冲突的前提。本文将着重探讨冷战后美国对台湾政策的变化、引起那种变化的基本原因和主要特点。

50年来美国对台湾的政策及其与台湾的关系经历了相当复杂的变化，目前正处于新的发展阶段的起点上。以往的发展表明，虽然美国的政策几经起伏，但决定美国政策变化的基本因素并没有什么变化，其中的一些关键性的因素很可能仍然会决定今后美国政策调整和前景。

一、冷战期间的美国对台湾政策

（1）中美建交前美国对台湾政策

1945年8月日本宣布投降，中国政府即根据1943年12月中美英签署的《开罗宣言》和1945年以中美英三国首脑名义发表的《促令日本投降的波茨坦公告》，于9月4日宣告：中国政府按照相关国际协议，接受治理台湾和澎湖列岛。[1]10月25日，中国政府派军政人员到台湾接受日军投降。从1943年开罗会议到抗战胜利后中国政府收复台湾的整个过程中，美国政府不仅从未对台湾属于中国的领土提出过异议，而且还是主张台湾归还中国的。[2]1946年中国爆发全面内战，到1948年冬美国看到国民党大势已去，于是开始考虑台湾与中国大陆的关系。当时杜鲁门政府曾有许多设想，并尝试将台湾与大陆分离，以便“不让台湾、澎湖落入共产党之手”。[3]由于中共迅速取得军事胜利，加之蒋介石顽强地抗拒美国分离台湾的企图，美国最终未能达到目的。

中华人民共和国成立后不久，美国政府内部经过再三权衡，决定按照设法从中国“脱身”的总设想，考虑停止支持撤退到台湾的蒋介石政权利用那里进行抵抗。1950年1月5日，美国总统杜鲁门发表声明，重申美国在有关国际协议中的承诺，并称台湾已经归还中国，“美国及其他盟国亦承认中国对该岛行使权力”，美国无意插手台湾问题，干涉中国内政。[4]与此同时，美国国务卿艾奇逊也在一次记者招待上发表声明说：“当台湾成为中国的一个省的时候，没有人对此提出过律师的疑问。这是被认为符合过去的承诺的。”[5]此后不久，美国务院官员在美国众议院外交委员会作证时指出，美国及其盟国从未质疑中国在战后收回台湾，“包括美国在内的各盟国在过去四年中认为台湾是中国的一部分”。[6]这些声明表明，杜鲁门政府这一时期确实准备遵守有关台湾问题的国际协议和美国的有关承诺，实行一项不介入台湾问题的政策。

1950年6月25日朝鲜战争爆发，两天后美国政府宣布第七舰队封锁台湾海峡，从此美国改变了“不拟遵循任何足以把美国卷入中国内争的途径”，公开以武力阻止中国大陆与台湾统一的局势。[7]美国政府动用第七舰队封锁台湾海峡是经过一段时间酝酿的。从某种意义上说，朝鲜战争爆发不过是给美国实行武力干预政策，提供了一个借口和和一次机遇而已。[8]需要指出的是，杜鲁门政府在军事介入之前，公开提出了“台湾地位未定论”。杜鲁门在他的有关封锁台湾海峡的声明中声称：“台湾未来地位的决定必须等待太平洋安全的恢复，对日和约的签订或经由联合国考虑。”[9]显然，杜鲁门此时提出“台湾地位未定论”，是在为美国的军事行动提供法力和道义上的根据，否则美国第七舰队便没有任何理由封锁台湾海峡。这种现象多少反映出，在如何介入台湾问题上，美国领导人确实一度顾忌某种道义上的压力，但是任何道义上的考虑都不足以阻止美国领导人顽强地追求他们认定的战略利益，并为此制造法理根据。以上的事实并不陌生，但正是因为其中的道理是老生常谈，才对今天的局势具有警世的作用。

如果说朝鲜战争是美国重新介入台湾问题的起点，那么从这时起到1958年第二次台湾海峡危机结束，则是美国对台政策和美台关系基本确定的时期。朝鲜战争结束后，美国在东亚政策的主旨就是“遏制”中国。在这一背景下，台湾的战略地位在美国的眼中极大地升值。

保持台湾与中国大陆分离、支持和援助台湾当局等，至少可以达到如下几个目的：第一，阻止中国进入联合国，继续在国际上孤立中国；第二，使台湾成为遏制中国的军事基地；第三，在未来中国大陆的政府垮台时，台湾当局可以成为取而代之的力量。总之，遏制中国的战略需要是当时美国台湾政策的基础，也是美国与台湾当局的战略关系得以形成和发展的基础。

另一方面，美国不希望在朝鲜战争结束后，再次卷入同中国的战争。当日内瓦会议后东亚的热点转移到台湾海峡时，美国如果不加节制地支持蒋介石政权的有关政策，就有可能最终被台湾拖入与中国大陆的战争中。美国当时的战略重点在欧洲，美国的欧洲盟国也反对在亚洲、特别是为台湾的蒋介石政权承担军事义务。正是这种相互矛盾的利害关系推动美国逐步形成了一项使台湾脱离中国的政策。这项政策在不同的时期有不同的表现形式，但其主旨就是用包括不惜使用武力在内的各种手段，保持台湾长期与大陆分离，使台湾成为在东亚遏制中国大陆的据点。

美国为了实现上述政策目标，采取了一系列措施，加强与台湾的关系，其中关键的是1954年12月与台湾当局签订了《共同防御条约》，从而奠定了美台军事安全关系的基础。这项条约无疑也包含着使台湾与大陆永久分离的企图。在条约中，美国承诺继续向台湾提供军事装备和其他援助，并在必要时使用美国的武装力量，阻止大陆解放台湾。[10]在缔约谈判过程中，正值解放军对蒋军占领的一些东南沿海岛屿发动炮击和进攻。美国政府为了避免在沿海岛屿的争夺战中卷入与中国大陆的军事冲突，坚决要求蒋介石放弃沿海岛屿，专守台、澎，以造成台湾与大陆事实上的隔绝。在签定条约时，美国政府还与台湾当局交换照会，促使台湾方面保证，在未经美国美国同意的情况下，不得主动对大陆采取军事行动。[11]美国坚持这种作法固然是担心被蒋介石拖进与中国大陆的战争，但显然也有更深远的考虑。正如美国国务卿个杜勒斯在签约前给总统艾森豪威尔的秘密文件中那样：“我们对中国和台湾采取的政策，应当同我们正在德国和朝鲜奉行的政策属于同一类型”，即使台湾和中国大陆之间分裂的状态长期维持下去。[12]实际上，保持台湾与中国大陆长期分离是美国与台湾签定《共同防御条约》的核心思想，而美台军事安全关系正是以《共同防御条约》作为蓝本的，所以不论是“台湾地位未定论”，还是“两个中国”等等，在美台条约签定后立刻成为美国处理对台关系的主要指针，包括在国际上推行“两个中国”、“一中一台”，也就是顺理成章的了。

在1958年发生的第二次台湾海峡危机中，美国如法炮制，一面派遣大批海空军力量在台海地区集结，一面要求蒋介石放弃金门马祖，并公开承诺不以武力改变台海两岸关系的“现状（即当时的分裂状态）”。[13]只是由于台湾当局的坚决反对，以及中国大陆及时调整有关政策，才使美国迫使台湾当局从金门、马祖撤军的计划破产。经过1954――1955年和1958年两次危机，台湾海峡的僵持局面基本固定下来。在这个过程中，美国达到了使台湾保留正在蒋介石政权手中的目的，但是它使台湾永远从中国分裂出去的进程合法化的企图，包括搞“两个中国”、“一中一台”、“台湾独立”等等，却未能实现，其根本原因就是海峡两岸的中国人都反对美国企图推行的分裂中国的政策。

（2）中美建交前后的美国对台湾政策

1972年美国总统尼克松访华是美国转向奉行“一个中国”政策转折点。从中美缓和开始之日起，中国政府便一再申明：台湾是中国领土，因此必须商定从台湾和台湾海峡撤走一切美国武装力量，才能改善中美关系，并推动其他问题的解决。[14]1971年7月9日至11日，美国总统国家事务助理基辛格秘密访问北京。在双方的会谈中，中国总理周恩来再次强调，中美关系改善的前提是“一个中国”的原则，即台湾是中国的一个省，台湾问题是中国的内政，外国不得干预，美国必须从台湾撤军，并废除美台《共同防御条约》。基辛格代表美国政府所表示的立场中包括：美国承认台湾是中国的一部分，不支持“两个中国”、“一中一台”，不支持台湾独立，美国将随着中美关系改善减少驻台军队，并最终解决《共同防御条约》的问题。[15]正是由于基辛格表达的上述立场表明美国政府在台湾问题上是在向“一个中国”的方向移动，双方才能就尼克松访华达成协议。

1972年2月尼克松访华，中美两国领导人着重讨论了台湾问题。尼克松一方面重申了基辛格在太挖问题上的承诺，同时表示美国还不能承认中华人民共和国是中国的唯一合法政府，并将中国保证用和平方式解决台湾问题作为美国从台湾撤军的先决条件。美国方面的立场反映到2月28日中美发表的的《联合公报》中，即美国政府在公报中表达的：“美国认识到，在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议。它重申它对由中国人民自己和平解决台湾问题的关心。考虑到这一前景，它确认从台湾撤出全部美国武装力量和军事设施的最终目标。在此期间，它将随着这个地区紧张局势的缓和逐步减少它在台湾的武装力量和军事设施。”[16]尼克松政府就是一这种迫不得已和摸棱两可的方式，第一次公开表示接受一个中国的原则。

上海公报是美国在接受一个中国的原则上迈出的第一步。此后尼克松政府为缓和中美关系作出了努力，但由于台湾问题不能得到根本解决，中美关系正常化始终步履维艰。1974年8月尼克松辞职后，福特政府在台湾问题上明显后退。直到卡特政府上台，中美关系正常化的进程才重新开始。

研究界多数认为，有三个原因促使卡特政府决心推动中美关系正常化的进程。它们包括：（1）苏联在美苏第二阶段限制战略武器谈判中采取强硬立场，美国无法通过谈判来阻止苏联取得战略武器方面的优势；（2）苏联在非洲、西亚和东南亚采取咄咄逼人的攻势，美国仍然处于越战后的衰落期，靠自己及其传统盟国的力量，无法有效地组织苏联的扩张势头；（3）自尼克松访华以后，中国在国际社会中的地位迅速改变，已经有111个国家与中国建交，美国无法孤立于承认中国的潮流之外，特别是这个潮流的迅速发展，多少与美国对华政策的方向有关。

卡特政府正是基于对美国战略利益的考虑，下决心加快与中国关系正常化的步伐，并因此决定根本改变以往的对台湾政策。卡特政府为了表示其与中国建交的诚意，自行终止与台湾当局的高层来往。经过半年的谈判，双方终于达成协议，其主要内容就是美国承认并接受一个中国的原则，这表现为美国同意与台湾断交、废约、并从台湾和台湾海峡撤出一切美国军事力量和设施。正是在此基础上，中美实现了关系正常化。1978年12月16日，中美发表建交公报，其中明载美国“承认中华人民共和国是中国的唯一合法政府”，“美国承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分”。[17]中美关系正常化以后，美国根据协议，立即断绝与台湾的外交关系，并在一年内实现了撤军和废约的承诺。

但是，美国接受一个中国原则并在此基础上实现与中国关系正常化，并不等同于美国已经彻底抛弃它以往干涉台湾问题的立场，其突出的标志是1979年4月10日卡特签署《与台湾关系法》。从美国国内政治的运作看，这项法案是是美国国会企图制约卡特政府的产物。不过它也在一定程度上反映了美国行政当局企图在新的基础上维持和调整美台关系的意愿。从《与台湾关系法》的内容以及后来美台关系演变的情况看，卡特政府就是企图在该法案的基础上，继续保持和发展与台湾的“实质性关系”。[18]所谓美台“实质性关系”，概括地说第一是以关心“台湾的前途将通过和平方式解决”为理由，继续为台湾提供某种程度的安全保障，当时的主要方式是继续向台湾出售武器。第二是建立起与台湾的特殊的关系，即在“非官方”的框架内，保持双方的各种（被成为“半官方”或“准官方”）联系。显然，《与台湾关系法》的用意在于否定中美建交公报的某些内容，其实质是为美国继续介入台湾问题、干涉中国内政提供法律上的保障。总之，中美建交使美国与台湾的关系发生了两个重要的变化。第一是美国承认一个中国的原则，它与台湾的关系不得不作根本性的改变。第二是美国仍企图保持介入解决台湾问题的手段。

中美关系正常化以后，美国与台湾的关系发生大的改变。