童兵："四权"建设：拓宽舆论表达渠道的突破口

【内容提要】中国民主政治建设已从一般层面进入核心层面，即以实行人民群众当家作主为目标的深层次改革。加强知情权、参与权、表达权、监督权建设，是拓宽舆论表达渠道的突破口。公民有依法了解政府与官员行政行为及一切有利公民正当活动信息的权利，这是社会舆论生成的前提。参与权的确立，为公民进入公共事务管理开辟了广阔道路。表达权是公民依法享有的按自己意志自由表达观点、意愿和态度的权利，涵盖言论、出版、新闻、评论、批评、通信自由等多种权利。监督权的缺失导致舆论表达的困顿，这一难点的破解将使新闻传媒发展和新闻传播研究走上一个新的高地。

【关键词】知情权 参与权 表达权 监督权 新闻改革

经过30年改革开放，目前中国民主政治建设已从一般层面，即巩固和加强各级人民代表大会制度、人民政治协商会议制度、发挥民主党派参政议政作用等进入新的核心层面，即以主权在民，还权于民，充分实行人民群众当家作主为目标的深层次改革。党的十七大明确提出，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权（简称"四权"）。由此可见，党的十七大把保障和扩大人民的"四权"视为人民当家作主的基本内容和核心权利，是社会主义民主政治的落脚点和根本保证。

当代科学技术突飞猛进带来中国舆论格局的巨大变动之一，是亿万民众的多元舆论表达需求的满足在技术层面已无困难。不断开放的传统媒体和神通广大的新兴媒体，也使过去那些限制民众舆论自由表达的方法与手段无能为力。同时，在这种态势下，民众舆论表达的需求进一步催促着民主政治建设的步伐。现实政治生活表明，加强"四权"建设，是当前拓宽舆论表达渠道的突破口，是保障民主政治建设顺利推进的着力点，是新闻改革进一步深化的新目标。

一、知情：社会舆论生成的首要前提

舆论者，"社会或社会群体中对近期发生的、为人们普遍关心的某一争议的社会问题的共同意见"[1](P37)。舆论生成的前提是人们对所关注、所争论的事情有一定的了解即"知情"。知情权是公民基本的权利之一。知情权即信息权，又称知晓权、了解权。在民主社会，公民有权依法了解政府与官员的行政行为及一切有利公民正当活动的信息。有研究者称，知情权这一概念由美国人、新闻编辑肯特・库柏于1945年在一次演讲中首先提出。他认为公民有权知道他应该知道的事情，国家应最大限度地确认和保障公民知悉和获取信息，尤其是政务信息的权利[2](P263)。国内学者从广义和狭义两个角度界定知情权："广义的知情权，是公民及居民、法人及其他组织依法所享有的、要求对方向本方公开一定的情报的权利和在不违法的范围内获得各类信息的自由。狭义的知情权，是指公民及居民、法人及其他组织对国家机关掌握的情报知道的权利……其核心是情报公开请求权。"[3]随着民主政治建设的深化和国际交往的增多，目前知情权的外延正不断拓宽，内涵也不断丰富。

在一定的条件下，公民的知情权在很大程度上有赖于新闻传媒的公开报道才得以实现。这是因为，新闻工作者的职业行为--收集、核实信息和传递信息的活动不受阻碍，政府和官员及一切有关人士不拒绝提供公民依法应知晓的信息，是知情权的主要内容。凡政府、官员及有关人士故意扣压公共信息，或故意传播虚假信息，便被认为侵犯了这项权利。如果新闻传媒知晓某一信息而隐匿不公开报道，也被认为侵害了这项权利。

只有社会群体普遍、广泛地知晓他们所关注的事件与问题，才能对这些事件与问题有所议论，各抒己见，经过集中与提炼，形成一定的社会舆论。只有社会群体能够真实、全面、客观地知晓他们所关注的事件与问题，并且能够没有障碍地自由讨论、评价这些事件与问题，才有可能形成正确的、有益于或至少不侵害社会整体利益的社会舆论。在这里，"知情权"是根本保证。

这里，试以厦门PX事件中的舆论生成及传递为例略作分析：

2004年2月，经国务院批准立项，由台资企业投资168亿元人民币，在厦门海沧开发区建立年产80万吨二甲苯生产线，人称PX项目。经过国家环保总局环境影响评估，2006年由国家发改委将其纳入"十一五"PX产业规划7个大型PX项目之一。这个号称全世界最大的PX项目及其下游产业一旦建成，将至少每年为厦门的GDP贡献800亿元，相当于厦门现有的GDP的四分之一强[4]。

对于这个"全世界最大的PX项目"，学者们有不同看法。2007年3月"两会"期间，厦门大学的中科院院士赵玉芬联合104名政协委员提交了"关于厦门海沧PX项目迁址建议的提案"，"成为全国政协头号提案"。一石激起千层浪，"媒体采访纷至沓来"，市民议论蜂拥四起。由于传统媒体在事件初期集体失语，市民的舆论表达和情绪宣泄主要靠自主掌控的互联网，特别是手机短信。当时，有这样一条短信在百万厦门市民中广泛传阅：

"翔鹭集团已在海沧区动工投资（苯）项目，这种剧毒化工品一旦生产，厦门全岛意味着放了一颗原子弹，厦门人民以后的生活将在白血病、畸形儿中度过。我们要生活、我们要健康！国际组织规定这类项目要在距离城市100公里以外开发，我们厦门距此项目才16公里啊！为了我们的子孙后代，见短信后群发给厦门所有朋友！"

由于官方传媒不提供有关PX项目的信息，所以无法在百万市民中生成官方期待的社会舆论。尽管后期官方有所醒悟，做了一些补救的信息传递工作，令市民对PX物质的毒性、PX项目的立项等有了较为准确的了解，但已完全失去了"第一时间"效应。因为民众的"自主传媒"已经满足了百万市民的"知情急需"，短信所期待的社会舆论不仅在短时期内形成扩散，而且议题集中，呼喊有力，充分表达了市民的担忧、不满和愤懑。

厦门PX事件的个案对于知情权意义的诠释很有说服力。第一，在当代社会，执政党期待建构有利于执政环境的社会舆论，前提是必须满足民众知晓关系自身安全的信息需求。如果执政党无视这种需求或者没能在第一时间满足这种需求，那么民众就会"自己解放自己"，用自己掌握的手段来自我满足。在后面这种情况下形成的社会舆论，有时会出现舆情失控的状况，甚至损害执政党的形象，同时减损官方传媒的公信力。

第二，在当代中国，传媒应该以健康的心态尊重和满足民众的知情权。传媒要随着执政党法治意识的提升，从理念和制度上保障通过新闻报道最大程度对民众知情权的满足尽心尽责，为此要建立有效的运作和保障机制。在理念上，必须坚持"公开为原则，不公开为例外"的方针。在机制上，要把政府信息公开条例规定的原则，作为传媒应对各种知情权挑战的基本参照。

我们相信，只要全党和新闻界高度尊重民众的知情权，健康的社会舆论形成机制一定会建立起来，并不断得到健全完善。

二、参与：强化主流舆论场的切实途径

参与权的确立，为公民进入公共事务管理开辟了广阔道路。保障公民参与权，主要指确保公民参与国家事务和社会事务管理的权利。党的十三大首次提出，"重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论"，前者指的是知情权的运用，后者指的就是参与权的运用。

作为公众意见，舆论是以公众参与为前提和特征的，而舆论场则是包涵若干相互刺激因素，从而能使许多人形成共同意见的时空环境。所谓场，就是同舆论客体相联系的外部环境的总体。许多个人要求和意见只有在"场"的作用下，经过多次、多方面的交错、协调、组合、扬弃，才能形成一致的共识，舆论就是这种"场"的产物[1](P40)。主流舆论场，是形成主流舆论即主导性舆论的外部时空环境的总体，是直接影响主流舆论形成、走向、变动和发生作用的各种重要因素的总和。其中，参与者即舆论主体的素质和人数，他们对舆论客体的关注程度有着至关重要的作用。因此，公众参与社会事务尤其是国家事务的程度，是主流舆论场得以形成和不断强化的重要条件。

如何动员广大公众、尤其是精英公众最大程度参与各种事务，尤其是社会事务和国家事务的管理？首先，要激发他们参与管理的使命感和热情，让他们深知参与管理这些事务的价值和意义。当前要进一步增强党的建设、国家事务管理和各项社会事务管理的透明度和公开性，让公众了解参与管理的重要性和可能的切入点。还要引领社会克服浮躁情绪和政治冷淡主义，让公众凝聚目光和精力，切实关注和参与这些事务的管理。其次，要切实建立刚性的法律制度，保障公众有充分的权利参与管理，行使管理职责，有权对阻碍、打击甚至剥夺公众参与民主管理的领导和机构提出指责和申诉。第三，要建立一套行之有效的运作制度，使公众能够利用新闻传媒参与社会事务和国家事务的管理，这是公众有效参与管理、构建主流舆论场的最好途径。这是因为，只有广大公众投入，尤其是包括意见领袖在内的社会精英踊跃参与，才能通过新闻传媒唤起主流舆论。社会精英由于素质好、影响大、有权威、又来自民间，他们关注的社会事务常常同普通群众的切身利益有直接关联，他们发表的意见容易在群众中产生共鸣，引起强烈的反响，形成有力的主流舆论。因此无论在理念上还是在机制上，都应该欢迎和支持社会精英利用新闻传媒参与社会事务管理，认真倾听他们的意见，改进社会事务的管理。

新闻传媒本身也有责任积极主动地支持社会精英利用传媒参与社会事务管理，以推动主流舆论的强势建构。一般舆论是分散的、自发的、无组织的，难以持久有力地发挥主导作用。经过新闻传媒选择并加以传播之后，这种舆论就成为集中的、有力的、有组织的舆论；如果方向正确，又符合民意民心，就可能成为主流舆论。因此，执政党善待媒体，善用媒体，善管媒体，同广大民众尤其是社会精英运用媒体，有效地参与社会事务管理，其目的是完全一致的。

三、表达：民主政治的真正展现

身心健康、理智健全的人都有正常表达的需求。表达权是公民依法享有的按自己意志自由表达观点、意愿和态度的权利，它涵盖言论自由、出版自由、新闻自由、评论自由、批评自由、通信自由等多种权利。随着人类社会的发展，表达权从无到有，从少到多，不断显现与完善。党的十七大把表达权的建设作为民主政治展现的重要内容，这说明，表达权的建设与完善已经提上民主政治建设和人的全面发展的议事日程，具有重要的时代意义。

首先，表达权是公民的基本人权，坚持表达权建设，就是落实以人为本和人民当家作主的根本方针。坚持和保障人民的生存权，曾是我国政府为人民谋利益的出发点和落脚点。新中国建立60年来，我们用不到全球百分之七的耕地，养活了占世界五分之一强的人口。现在，我们在继续维护生存权的同时，向着更高的目标前进，即建构和保护人民的表达权，这无疑具有更为深刻的时代意义，是我国公民民主权利新发展的重要标志。

其次，推进公民的表达权建设，是国家政权建设和党的建设的重大步骤。改革开放以来我国政权建设的一个显著标志，是对公权的限制和对私权的维护，人民主政的特色不断显现。加强党的建设的一个重点，是尊重和保障人民群众对执政党的监督。发展公民的表达权，必须突出强调人民群众对党的建设有更多的建议权、批评权和监督权。执政党尊重和保障人民的表达权，使人民作为国家主人和执政党监督者的角色日益鲜明。

第三，推进公民的表达权建设，将有力推动我国人民的全面发展。国家建设和执政党发展的终极目标之一，是实现人的全面发展。社会文明和人类发展的重要标志，