景朝阳：中国新闻传媒准入制度初探

「内容提要」传媒业的准入制度是国家规制传媒业的重要措施之一，也是区别不同国家传媒管理体制的重要要素之一。我国的新闻传媒业的准入制度具有自己的特点，主要是主体资格的限定性和程序上的审批制。改革现有传媒准入制度可以解决现实中的许多矛盾。通过立法，对传媒进行分类规制，并且规定创办商业传媒的条件，允许业外资本创办商业传媒，并用法律手段规范商业传媒的经营行为。

准入制度是指国家机关根据自然人、法人或者其他经济组织的申请，经依法审查，决定是否准许其从事特定活动、确认其资格资质的政府行为。传媒业的市场准入是国家管制或者监管传媒业的重要措施之一，也是区别不同国家传媒管理体制的重要要素之一。各国因对传媒业的指导思想不同，传媒业的准入制度也各具特色，有的是自由准入，如法国法律允许所有公民可以自由地办报，其指导思想是新闻出版自由的原则。法国未严格规定新闻企业创业资本的最低额。法国法律规定，报刊出版企业的创办和经营是自由的，年满十八岁的法国公民都可以自由办报，无需事先批准。禁止新闻检查和保证金的管制方法。（注：徐耀魁主编《世界传媒概览》，重庆出版社2000年版，第289页。）有的是核准制，如意大利规定只有获得新闻记者职业资格的公民才能获准创办报纸。我国的新闻传媒业的准入制度具有自己的特点，主要是主体资格的限定性和程序上的审批制。改革开放以来，新闻传媒与其他行业一样，出现了许多变化。在新闻传媒高投资回报率的吸引下，国内的民间资本以及国外的资本采取了一些迂回的办法规避我国对新闻传媒进行管制的准入制度，面对由此产生的问题，能否兴利除弊，对我国的新闻传媒的准入制度适时适当地进行完善呢？笔者不惴浅陋，从法律角度对改革我国新闻传媒准入制度提出了一些思考，以就教于学界。

一、目前我国新闻传媒业准入的现状

（一）报纸的审批

报纸，是指有固定名称、刊期、开版，以新闻报道为主要内容，每周至少出版一期的散页连续出版物。（注：《报纸管理条例》第2条。）凡经新闻出版行政管理部门审核批准，履行登记注册手续，领取《报刊登记证》（由新闻出版署统一印制），编入“国内统一刊号”（CN××-××××）的报纸，即为“正式报纸”。正式报纸的发行分为“公开”和“内部”两种。公开发行的，可以在全国或以某个地域为主的范围内公开征订、陈列、销售；经新闻出版署批准后可向国外征订、陈列、销售。内部发行的，只能在国内指定范围内征订、陈列、销售，不得在社会上公开发行。

1.报纸审批的条件。根据《报纸管理条例》第10条的规定，创办正式报纸应当具备下列条件：有符合宪法规定的、为社会主义精神文明和物质文明建设服务的宗旨；有确定的并与主办单位、主管部门的工作业务一致的专业分工范围和编辑方针；有确定的、能切实担负领导责任的主办单位和主管部门。主管部门在中央应为部级以上（含副部级）单位；在省为厅（局）级以上（含副厅级）单位；在地（市）、县（市）为县级以上（含县级）单位；有能坚持四项基本原则、符合专业要求、具有相应专业技术职务的专职总编辑和一定数量的专职编辑、记者组成的编辑部；有与所办报纸规模相适应的创办资金、办公场所、出版与印刷条件和维持正常出版所需的正当可靠的资金来源。

2.报纸的创办主体以及审批程序。根据《报纸管理条例》第11条规定，中央单位（即中央和国务院各部委、直属机构，各民主党派和全国性群众团体及其直属单位）创办正式报纸，由报纸主管部门审核同意后，报新闻出版署审批。解放军系统创办报纸，由解放军总政治部审核同意后，报新闻出版署审批。

地方单位创办正式报纸，由报纸主管部门向所在地新闻出版行政管理部门（暂未建立的，可直接向省级新闻出版行政管理部门）提出申请，经核准并报省级新闻出版行政管理部门审核同意后，报新闻出版署审批。

可见，报社不能作为一个准法人自己申请创办报纸，只能由其主管单位去申请。公民、其他社会单位也不能创办报纸。

主管单位制度构成了我国报刊准入制度的特色。该条例第23条规定，报纸的主管部门和主办单位应当认真按照国家有关法律、法规，切实对所办的报纸进行管理、在报纸的政治方向上要加强领导和监督，在报纸的资金、人员编制等方面要给予必要的保证，并承担相应的政治、法律、行政和经济等方面的责任。新闻出版署在1993年发布的《关于出版单位的主办单位和主管单位职责的暂行规定》规定，主办单位是指出版单位的上级领导部门，而主管单位是出版单位主办单位的上级主管部门，还规定了主管单位的行政级别：中央是部级以上，省是厅级以上，地、县是县级以上或县级。社委会、编委会、管委会等机构都不能成为出版单位的主办单位。这就表明，主管机关级别低的或无主管机关的单位（特别是民营企业）或者其他集体、个人都不能成为出版单位。

1999年对报刊机构又做了新的调整，规定中央国家机关各部门原则上不办机关报，有些报纸可划归人民日报等报社或集团，司、局所办报纸一律撤销，省、地级以下的局不办报，原有报纸可划归当地党报主办，党报吸纳不了的要撤销。有关人士指出这是为了适应转变政府职能的要求，政府机关原则上退出办报。

（二）期刊的审批

所谓期刊，是指有固定名称，用卷、期或年、月顺序编号，成册的连续出版物。凡经新闻出版行政管理部门审核批准、履行登记注册手续，领取《报刊登记证》，编入“国内统一刊号”的期刊，即视为正式期刊。正式期刊的发行分为“公开”和“内部”两种。

1.期刊审批的条件。《期刊管理暂行条例》第7条规定，创办正式期刊，应当具备下列条件：有符合宪法规定的、为社会主义精神文明和物质文明建设服务的宗旨；有确定的主办单位和明确的专业范围和编辑方针；有切实担负领导责任的上级主管部门；有健全的编辑部、符合本专业要求的专职主编及一定数量的专职编辑；有必需的资金、固定的办公场所、承印单位。

2.期刊的创办主体以及审批程序。中央和国务院各部委、各直属机构、各民主党派、人民团体及其所属单位创办正式期刊（含委托地方单位办的期刊），经主管部委、直属机构、民主党派、人民团体领导机构审核同意后，按期刊的学科分类，属社会科学的报新闻出版署审批；属自然科学、技术类的报国家科委，在新闻出版署与国家科委商定的数额内，由国家科委核准，报新闻出版署备案；解放军系统创办正式期刊，由解放军总政治部核准后，报新闻出版署备案，其中属自然科学、技术类的还须报国家科委备案。

地方单位创办正式期刊，属社会科学的由主管部门向省级新闻出版局提出申请，在新闻出版署确定的指标内核批；属自然科学、技术类的由主管部门向省级科委和新闻出版局提出申请，经共同审核后，在新闻出版署确定的指标内核批。核批前均须向新闻出版署期刊局进行刊名查重，并报新闻出版署备案；自然科学、技术类的并须报国家科委备案。

（三）广播电台、电视台的审批

广播电台、电视台是指采编、制作并通过有线或者无线的方式播放广播电视节目的机构。

1.广播电台、电视台的审批条件。《广播电视条例》第9条规定：设立广播电台、电视台，应当具备下列条件：有符合国家规定的广播电视专业人员；有符合国家规定的广播电视技术设备；有必要的基本建设资金和稳定的资金保障；有必要的场所。

2.广播电台、电视台的创办主体。我国的广播电视创办制度要比报刊业的创办更严格，实行政府主办广播电视制度，政府是惟一的合法主办主体。《广播电视条例》第10条规定：广播电台、电视台由县、不设区的市以上人民政府广播电视行政部门设立，其中教育电视台可以由设区的市、自治州以上人民政府教育行政部门设立。其他任何单位和个人不得设立广播电台、电视台。国家禁止设立外资经营、中外合资经营和中外合作经营的广播电台、电视台。该条例第11条还规定：中央的广播电台、电视台由国务院广播电视行政部门设立。地方设立广播电台、电视台的，由县、不设区的市以上地方人民政府广播电视行政部门提出申请，本级人民政府审查同意后，逐级上报，经国务院广播电视行政部门审查批准后，方可筹建。中央的教育电视台由国务院教育行政部门设立，报国务院广播电视行政部门审查批准。地方设立教育电视台的，由设区的市、自治州以上地方人民政府教育行政部门提出申请，征得同级广播电视行政部门同意并经本级人民政府审查同意后，逐级上报，经国务院教育行政部门审核，由国务院广播电视行政部门审查批准后，方可筹建。

《广播电视条例》第18条针对无线广播电台、电视台的频率分配作了规定：国务院广播电视行政部门负责指配广播电视专用频段的频率，并核发频率专用指配证明。

二、传媒业的外资准入法律问题

（一）外资进入我国传媒业的表现

1990年国务院批准公布的《外资企业法实施细则》把新闻、出版、广播、电视、电影列为禁止设立外资企业的行业。1991年经国务院批准，新闻出版署发出通知，申明新闻出版行业禁止设立外资企业，原则上不搞在华中外合资、中外合作企业，也不与港、澳、台建立合资、合作企业。1994年新闻出版署再次发布《关于禁止在我境内与外资合办报纸期刊出版社的通知》，重申原则上禁止创办中外合作传媒。然而由于欧美传媒市场基本饱和，面对发展迅猛的中国传媒业市场，域外资本觊觎已久，其媒介机构面对我国大众传播业的制度约束，纷纷采取迂回的战术方式，主要采取以下几种方式渗透到我国的传媒业：1.品牌渗透。如道琼斯公司在北京设立分支机构，免费为我国传媒提供其研究结果及数据。以此方式在我国内地推广其品牌形象，具有明显的品牌资源战略扩张意图。如《财富》在上海举办“财富论坛”，换取了在中国出版中文版的权利，并获得了广泛的知名度。有的在我国的国际航班、高档商务场所免费赠阅刊物。可以预见，一俟条件成熟，这些跨国传媒集团就会重拳出击我国传媒市场。

2.经有关部门特批合资办报。1980年，电子工业部科技情报研究所与美国国际数据集团（以下简称IDG 集团）共同创办了中方控股的《计算机世界》，这是迄今为止国内惟一一家经国家新闻出版署批准的中外合资报纸。这是特批的产物，这样的做法应该被公开的、稳定的相关法律所替代。一方面，我国法规明文禁止外资办报纸；另一方面，极少数外资获得特许经营权，攫取垄断利润。这样的制度设计成为垄断利益的“保护伞”，应该加以改革。

3.以提供信息、版权等形式合办传媒。主要集中在IT传媒和时尚传媒领域，如1992年南京大学出版社开始主办《个人电脑》，由美国ZIFF―DAVIS 出版公司的《PC MAGAZING 》与ZD实验室提供信息资源，ZD集团成为实际意义上的出资方；1993年、1998年，中国科技信息研究所与IDG 集团先后合作创办了《电子产品世界》、《互联网世界》；1994年，电子工业出版社购买和出版了ZD集团的《PC COMPUTING》中文版《电子电脑》；1997年，中国电子学会引进了ZD集团的《PC WEEK 》版权，出版了《每周电脑报》。实际上，一些高档的“白领”杂志如《追求》、《时尚》等也多采用了引进国外的信息资源等方式。

（二）入世后外资对我国新闻传媒业的影响

我国在入世协议中没有提到新闻传播业，（注：外经贸部部长石广生在中国社会科学院作演讲时对听众的答复。参见中国社会科学院网站。）但并不是说入世不对新闻传媒业产生影响。中国广播影视集团在中国入世前后成立、推动传媒集团化、放宽传媒融资限制的中办17号文件在入世前后下发这一系列事件应该不是偶然的，有着传媒业积极应对WTO 的浓重意味。世贸组织的三大贸易，即货物贸易、知识产权贸易、服务贸易，后两项关系到传媒业。这些影响包括：1.相邻行业开放对传媒业的影响。虽然我国没有承诺开放新闻传媒业，但对其邻近行业的广告业、发行业、会务服务业承诺对外资开放。外国服务提供商可以在中国设立广告企业，形式限定为合营，外资不得超过49％。入世后2年内，外商可以控股；入世后4年内，可设立外商独资分支机构。由于广告是传媒业的血液，外资背景的广告公司和广告客户将要对我国的新闻传媒业产生间接的影响。外资发行公司通过版权交易形式，会把境外书报刊引进国内传媒市场。《中国入世议定书》中没有限制会务服务的跨境提供，并允许以合营形式的商业存在，外资还可以控股。（注：《中国入世议定书》，上海人民出版社2001年版，