童兵：构建舆论监督的法律体系

【内容提要】 分析当下舆论监督无法可依的被动局面及必须改变的理由。主张从清理违背宪法的陈旧规制入手，构建舆论监督的法律体系。强调构建舆论监督法律体系要在更新新闻理念上下功夫，重点有三：一要牢固地树立当好哨兵的观念；二要对公众人物的隐私权和名誉权给予一定的约制；三要实行公众、传媒、公权三者利益的平衡。

【关 键 词】舆论监督/依法治国/理念更新

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出：“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。”《决定》提出构建制约和监督体系的八个方面，将舆论监督列于第八。这八种监督，也就舆论监督和社会监督至今没有专门相关法律的支撑和保障。由是观之，借力党的十八届四中全会审议通过《决定》的东风，抓紧抓实构建舆论监督的法律体系，正逢其时，正迎其势。

一、舆论监督无法可依的被动局面亟待改变

改革开放以来，中国舆论监督的大环境日渐趋好，但不持久、不稳定。好的时局下，笔者曾经可以在当时的中国新闻学研究会全国大会上点名批评某些不合时宜的规制。差的时局下，一些实名批评的文稿难以见报，舆论监督难以开展，以致今日“老虎成群”“蝇满城乡”。究其缘由，主要是舆论监督至今没有一个专门的法律体系，为正当合理的舆论监督提供有力的法律保护。这种尴尬被动的局面，大致表现在：

一些(有的时候是许多)据实批评又符合法治精神的稿件，不仅难以面世，有时作者(多数情况下是新闻记者)还会受到压制和打击。个别记者甚至由于经年坚持公开批评和舆论监督而被点名，乃至被除名，没了岗位，丢了饭碗。

一些以舆论监督见长的报纸生存状况险恶，它们在一些主管部门官员的口碑中被列于“另册”。迫于压力，这些报纸不得不放弃自己的特色和风格。中国缺少敢于像过去领导人所提倡的“不用钝刀子割肉”的硬汉子报纸。〔1〕

一些机关、商家，特别是一些领导干部和官员，以名誉权、隐私权受侵害为挡箭牌，拒绝传媒批评，压制舆论监督。这些机关、商家、领导干部和官员动辄以批评监督中某些缺点或部分事实失真为借口，甚至完全无中生有、蛮横无理地将传媒和传媒工作者告上法庭。而传媒和传媒工作者由于没有新闻传播法、社会监督法等专门法律的保护与救济，在法庭上常常处于孤立无助的地位。据一些学者统计，中国的新闻官司，传媒败北的有的年份竟占到80％以上，而在美国则恰恰相反，传媒胜诉者常常达80％以上。〔2〕

一些党政机关和新闻宣传主管部门以“正面宣传为主”，甚至以“正面报道为主”为借口，打压传媒批评和舆论监督。这些机关、部门和一些官员片面地把正面宣传、正面报道同正面效果、正能量视同一体，武断地认为批评与监督必然导致负面效果和负能量。而何谓正面、何谓负面，至今没有专门的法律文件给予清晰明确的界定，仅凭某些个人的情感和机构的规定，是难以说清和评判的。

毋庸置疑的是，至今仍有一些业已过时的监管新闻生产和信息传播、调控传媒批评与舆论监督的政策、规定、通知在起着作用，严重地干扰、阻碍着健康的、正当的舆论监督的开展，妨碍着司法机关对新闻官司的调处与评判。在当前，社会主义市场经济制度日益确立，社会民主治理体系正成风气，各个经济部门清理陈旧过时的法制法规已成常态的情景下，一些党政机关和新闻宣传主管部门对于清理和废止那些干扰压制传媒批评与舆论监督的政策、规定、通知的安排，亟待提上日程。

凡此种种，无不表明舆论监督至今缺少专门的法律，不仅监管舆论监督的党政机关和主管部门难以依法管理，实施舆论监督的传媒和传媒工作者也不能依法操作。舆论监督工作至今没有专门的法律体系，没能纳入依法管理的轨道，最根本的原因，正是没能切实贯彻以宪法要求、以依法治国的要求办新闻管新闻的原则精神。《决定》指出，宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。上面分析的几种违背依法管理新闻传播活动的表现，最根本之处就是这些所作所为违背了现行宪法的基本原则和基本规范。因此，构建舆论监督的法律体系，必须从检查和纠正违背宪法规定的言行与政策开始。

二、从清理违背宪法的规范性文件入手，构建舆论监督的法律体系

实事求是地说，新中国的舆论监督，开局是相当漂亮的，作为执政党的中国共产党的姿态和立场是可圈可点的。这里，必须特别提到由毛泽东亲自改定的新中国成立后第一个关于人民监察和舆论监督的文件。这个题为《中共中央关于在报纸刊物上展开批评与自我批评的决定》的文件，起句就明确提出中国共产党成为执政党之后牢牢掌握批评与自我批评武器的重大而紧迫的意义：“吸引人民群众在报纸刊物上公开地批评我们工作中的缺点和错误，并教育党员、特别是党的干部在报纸刊物上作关于这些缺点和错误的自我批评，在今天是更加突出地重要起来了。因为今天大陆上的战争已经结束，我们的党已经领导着全国的政权，我们工作中的缺点和错误很容易危害广大人民的利益。而由于政权领导者的地位，领导者威信的提高，就容易产生骄傲情绪，在党内党外拒绝批评，压制批评。由于这些新的情况的产生，如果我们对于我们党的人民政府的及所有经济机关和群众团体的缺点和错误，不能公开地及时地在全党和广大人民中展开批评与自我批评，我们就要被严重的官僚主义所毒害，不能完成新中国的建设任务。”

这个1950年颁布的关于舆论监督的文件，尤其是上面引述的第一段文字，极其充分和深刻地向人们说明，中国共产党在刚刚成为新中国执政党的最初岁月，对于严格自律廉政勤政是多么看重！对于利用报刊作为拒腐防变的锐利武器是多么自觉！

可惜，由于民主意识的薄弱，缺少必要的制度保障，加上媒体工作者认识不统一，对于这样好的一个文件和中央的坚定决心，不少基层组织和传媒，还有一部分新闻宣传领导机关，对文件的贯彻和批评与自我批评的展开，没能到位，缺少动力。正如1954年7月17日中央政治局通过的《中共中央关于改进报纸工作的决议》(以下简称《决议》)所指出的，对于动员和组织干部群众利用报纸刊物开展批评与自我批评的文件，“各地党委和党报编辑部虽然在这方面做了一些努力，取得了一定的成绩，但多数党委和报纸对于这一工作不是基本上进行得好，而是基本上进行得不好”。《决议》分析造成这种状态的原因是：党委对于领导和支持报纸开展批评与自我批评做得不够；党的一部分干部中存在着严重的骄傲情绪和压制批评的现象，缺乏对批评特别是劳动人民自下而上的批评的“热烈欢迎和坚决保护的革命态度”；报纸上发表的批评有一部分发生事实错误和态度不适当，甚至有些报纸曾发生过脱离党委领导的倾向。《决议》要求各级党委要经常注意，把报纸是否充分地开展了批评、批评是否正确和干部是否热烈欢迎并坚决保护劳动人民自下而上的批评，作为衡量报纸的党性、衡量党内民主生活和党委领导强弱的尺度；要保证党委的机关报能够经常地开展正确的健全的批评与自我批评；要通过报纸广泛地吸收来自人民群众的意见，正确负责地处理人民来信。

到1954年《决议》颁布的时候，不少党委和传媒对于开展舆论监督尚缺少“热烈欢迎和坚决保护的革命态度”，其中包括一些高级领导机关。这里有必要专门指出和分析的是《中宣部关于党报不得批评同级党委问题给广西省委宣传部的复示》这个文件。

1953年，中共宜山地委机关报《宜山农民报》编辑部利用自己的报纸，公开批评宜山地委的一些政策、工作安排和干部作风。广西省委(后改为广西壮族自治区党委)宣传部认为《宜山农民报》的做法是错误的，给予阻止和批评，并将情况上报中共中央宣传部，中央宣传部同意广西省委宣传部的决定，并于1953年提出了下列政策规定：“党报编辑部如有不同的意见，它可在自己权限内向党委会提出，必要时并可向上级党委上级党报直至中央提出，但不经请示不能擅自在报纸上批评党委会，或利用报纸来进行自己与党委会的争论，这是一种脱离党委领导的做法，也是一种严重的无组织无纪律现象。党委会如犯了错误，应由党委会用自己的名义在报纸上进行自我批评。报纸编辑部的责任是：一方面不应在报纸上重复这种错误，另一方面可在自己权限内向党委会直至上级党组织揭发这些错误。报纸编辑部即在上述情况下亦无权以报纸与党委会对立。这是党报在其和党委会的关系中必须遵循的原则。”

联系新中国成立之初国内外局势和党的建设状况，笔者认为中宣部上述复示即关于党报编辑部与党委会的关系原则的规定，有着一定的合理性和必要性，是“必须遵循的原则”。其原因是：

第一，国内外局势要求执政党必须维持一个统一的领导体系。如果给人造成执政党是分裂的、对立的印象，则不利于建设统一团结的党组织体系和政府体系。

第二，当时朝鲜战争尚在进行中，美国军舰在台湾海峡游弋，西南边陲匪患尚未平息，土地改革正艰难推进。大敌当前，执政党没有精力公开解决党内的意见分歧等问题。

第三，党和国家机器的民主化改革还未提上议事日程，暂时只能继续执行战争时期的低水平的民主做法。诸如独立媒体的建设，传媒的民主化机制改造等，在当时条件尚未成熟。

1950年毛泽东提出的媒介批评的文件基本上得不到执行，就是很有说服力的一个例子。

假如我们认为1953年中宣部提出的党报编辑部与党委会关系的基本原则规定在当时是合理的、必要的，把“党报不得批评同级党委”作为“党报在其和党委会的关系中必须遵循的原则”，那么时隔60余年，今天中国的政治经济态势已同过去有天壤之别。比如，今天中国共产党作为中国唯一的执政党(另有一批参政的民主党派)，其地位十分稳固，其实力空前强大，其影响极其广泛，远非新中国成立之初的状况可以比拟。更主要的是，今天的中国共产党正面临着深刻的、无处不在的被腐化、被算计、被堕落的环境、条件和风险。稍不防备、掉以轻心、一个闪失，甚至一顿饭、一支烟、一个签字、一个印章，就会“一失足成千古恨”，几十年的革命成果就会付之东流，个人的历史就会被改写。远的、大的如苏联的解体，近的、小的如近两年被“双规”和绳之以法的大小干部乃至个别党和国家领导人。

在这种常态化的复辟与反复辟、和平演变与反和平演变的较量中，如果再以“党报不得批评同级党委”的规定作为拒绝批评、拒绝监督的挡箭牌，显然将会是大错而特错的。

改革开放以来，尤其是党的十八大以来，反对腐败坚持廉洁成为执政党的嘹亮战歌。在这种新形势下，如果还坚持1953年的“复示”不改，那就不仅跟不上新的形势，而且令人担忧。今天，在宪法精神下，任何人都可以行使以事实为依据，以法律为准绳监督批评党政机关和领导干部的权利。同理，任何传媒和任何一级党报为什么就不可以以事实为依据，以法律为准绳监督批评党政机关和领导干部呢？

根据当前的时代特征和党的历史使命，重新审视1953年的“复示”，可以肯定地说，这个复示已经过时了，已经落后于时代了，必须给予清理与废止。

遗憾的是，