程曼丽：论国际组织在国际传播中的作用

内容提要：国际传播是跨越国界的信息传播，而信息一旦跨越国界，就会有国际组织出面协调各国利益，制定统一的规范与标准，要求各国依照执行。与国际传播活动相关的国际组织主要有国际电信联盟、国际通信卫星组织、联合国教科文组织、世界贸易组织、世界知识产权组织等。在国际传播中，这些组织发挥了重要的作用，没有它们在各国之间搭建桥梁、疏通渠道、建立秩序、解决争端，国际传播活动就不能正常进行，信息传播的国际化或全球化也就不能实现。但是，它们建立了传播网络，却不能保证所有的国家从中获益；它们制定了传播规则，却无法改变信息流动不平衡的状态。其中的许多问题不是国际组织可以解决的。

关键词： 国际传播 国际组织 制定规则 分配资源 调解争端

一、与国际传播相关的国际组织

与国际传播活动相关的国际组织主要有：

（一）国际电信联盟

国际电信联盟（ITU）组建于1932年，其前身是1865年成立的国际电报联盟。1947年，国际电信联盟成为联合国的一个专门机构，总部设在日内瓦。它扮演的主要角色是围绕无线电频率的使用和分配问题制定国际公约、协调国际合作。该联盟主持缔结了第一项无线电报公约、国际电话服务的最初条款、第一次世界太空无线电通信会议，以及第一届世界电信标准化会议。

国际电信联盟主要负责国际电信的三项主要事宜：（1）协调无线电频率的分配，包括为具体的服务项目分配波段，为卫星划分与地球旋转同步的轨道，包括轨道的时间段；（2）为国际通讯推荐技术标准，包括有线联结的标准、特定广播和电视服务的宽带，以及其他服务的技术参数；（3）管理国际"共用载波"业务--电报、电话、资料传输和其他新型的业务。

国际电信联盟拥有自己的公约、宪章和操作规章。所有这些都享有国际条约的地位。它的成员全都是民族国家（现有成员国189个），包括大多数联合国成员国。监管它的是一个全权代表会议，每4年开会一次，选举一个由43位委员组成的理事会，理事会每年召开一次年会。该联盟有一个总秘书处，负责管理日常的行政工作，其三个部门--无线电通信部门、电信部门和电信发展部门各有一个秘书处。

（二）国际通信卫星组织

国际通信卫星组织（INTELSAT）是美国、欧洲等国于1964年建立的，总部设在华盛顿。截至2001年，已有145个国家加入国际通信卫星组织（中国于1976年加入），其客户遍布200多个国家和地区。作为负责提供全球卫星线路的国际承运组织，该组织拥有太空上的卫星设施，地面卫星接收站由成员国自己管理。最初该组织与国际电信联盟一样，是一个以民族国家为参与主体的政府性的组织。1984年，美国总统里根做出决定，允许私营卫星组织与国际通信卫星组织展开竞争，并令后者对前者开放。加之1988年大西洋光缆铺通，越来越多的区域性卫星服务组织出现，该组织逐渐以商业合作组织的模式进行运作。按照规定，该组织的每个成员国都要向它提供资金，用于购买卫星设施和支付日常开支，年终按比例从收入中分红。作为用户，成员要交纳使用费。

国际卫星通信组织的决策机构是董事会，董事会由投资数额超过该组织总资产1.5%的成员组成，投票权按投资比例分配。该组织目前拥有213个投资实体，它们掌握和操作着全球卫星系统，向全球200多个国家提供包括公共交换网络、私营与商业网络、国际互联网以及电视图像在内的多种服务。目前，这一半政府性质的国际集团正处于私有化的过程中，按照计划，它将逐渐发展成为一个完全的私营企业。

（三）联合国教科文组织

联合国教科文组织（UNESCO）成立于1946年，总部设在法国巴黎，截至2003年有190个会员国。该组织以促进文化、教育、科学领域中的国际合作为己任，并从社会人文角度关注国际传播问题。在国际信息的交流方面，教科文组织的职责是"鼓励新闻在国际和国家范围内的自由流通；在对言论自由不作任何妨碍的情况下，促进新闻更广泛更均衡的传播；发展各种手段，加强发展中国家的交流能力，以扩大其对交流过程的参与。"

早在1970年，联合国教科文组织第16届大会就围绕新闻和信息传播不均衡、不平等问题展开了辩论。由于发展中国家和发达国家在一些关键性的问题上各执己见，辩论持续了8年之久。在此期间，教科文组织正式提出建立"世界信息与传播新秩序"的主张。1978年，教科文组织第20届大会通过了双方折衷的决议《关于大众传播工具为加强和平和国际了解、促进人权以及反对种族歧视、种族隔离和反对煽动战争作贡献的基本原则宣言》，为全球的大众传播业发展提供指导。80年代中期，由于美国、英国相继退出联合国教科文组织，使该组织面临空前的财政困难，建立世界新闻新秩序的进程也受到了影响。进入21世纪以后，建立国际传播规范的活动又活跃起来。2001年，教科文组织召开第31届会议，通过了《世界文化多样性宣言》，这是国际社会首次就文化多样性问题发表宣言。在建立国际传播规范的同时，教科文组织还对欠发达国家展开发展援助项目，帮助其加强新闻传播力量。

（四）世界贸易组织

世界贸易组织（WTO）诞生于1995年，总部设在日内瓦，有130多个成员国。该组织的前身是1947年建立的关税和贸易总协定（GATT）。关贸总协定主要涉及货物贸易，而世界贸易组织则将货物贸易延伸到服务贸易和知识产权贸易。《服务贸易总协定》和《知识产权协定》是该组织一揽子协议的重要组成部分。其中《服务贸易总协定》是迄今为止第一套有关国际服务贸易的具有法律效力的多边贸易规则。国际服务贸易包括国际运输、金融服务、国际旅游、国际电信服务、国际视听服务、商业批发与零售服务、专业经济服务（包括广告服务）等方面，其中国际电信、国际视听、广告服务等与国际传播密切相关。制定《服务贸易总协定》的宗旨之一，就是在推进"服务贸易自由化"的同时，对国际信息流通中的知识产权加以保护，从经济贸易的角度为国际传播制定游戏规则。

世界贸易组织设有三个机构：部长会议、总理事会和秘书处。部长会议是世贸组织的最高权力机关，由该组织成员国的代表组成，至少每两年举行一次会议。总理事会由成员国代表组成，在部长会议闭会期间代为行使职能。该机构是贸易政策审议机构和贸易争端解决机构。在总理事会之下，分别设有货物贸易理事会、与贸易有关的知识产权理事会、服务贸易理事会。秘书处由总干事领导，总干事由部长会议任命。总干事是世贸组织的行政首长。总干事和秘书处职员的职责具有国际性质。

（五）世界知识产权组织

世界知识产权组织（WIPO）是以促进知识产权保护为己任的世界性的组织，总部设在瑞士日内瓦。截至2001年3月，有177个成员国。该组织来源于1883年由11个国家通过签署《保护工业产权巴黎公约》而建立的保护工业产权国际联盟和1886年由10个国家通过签订《伯尔尼保护文学艺术作品公约》而建立的保护文学作品国际联盟。成立知识产权组织的公约于1967年签署，1970年生效。1974年12月17日，知识产权组织成为联合国的一个专门机构。该组织的主要目标是通过协调民族国家之间的合作，提高人们对知识产权的重视程度和保护意识，通过鼓励创造性的活动、推动技术转让和文学艺术作品的传播，促进工业和文化的全面发展。它对知识产权的关注包括两个类别，一是工业产权，主要涉及发明、商标和工业设计等方面；二是版权，主要涉及著作，文学、艺术、音乐、摄影和视听作品。世界知识产权组织的主要工作任务是：促进更广泛地接受现有条约，在必要时督促修正现有条约，鼓励缔结新条约；向发展中国家提供法律援助和技术支持；办理国际登记业务，协调各"联盟"成员国之间的合作。1996年，在原有条约的基础上，世界知识产权组织通过了两个新的条约，一个是《版权协定》，目的在于加强伯尔尼公约，把电脑网络中的计算机程序包括在内；另一个是《表演和录音制品协定》，目的是保护录音制品。

除此之外，与国际传播活动相关的国际组织还有万国邮政联盟、国际太空通信组织、国际海洋卫星组织等等。除了国际性的组织机构之外，还有一些地区性的协调组织，如亚太电信联盟、亚太广播联盟、泛非电信联盟、非洲国家广播电视组织联盟、阿拉伯国家电信联盟、阿拉伯国家广播联盟、欧洲邮电管理会议、欧洲广播联盟、美洲电信委员会等。

二、国际组织影响国际传播的方式

上述国际组织对国际传播活动的制约或影响，主要通过以下方式进行：

（一）制定规则

国际传播活动得以进行的前提，是正常有序的国际传播渠道的建立。如果两个国家之间的通讯系统互不相容（比如电缆带宽、电压、阻抗不一致，发送、接收卫星信号的技术标准不一致，电视制式不一致等等），或者出现技术干扰、信号溢波等问题，不但难以实现有效的传播沟通，甚至还有可能引起国际纠纷。因此，以制定统一规则的形式对参与国际传播的主权国家的行为进行约束，是十分必要的。在这方面，国际组织发挥了重要的作用。

早在电报技术启用之初，伴随着国际电报联盟的成立，就出现了第一个国际公约--1865年在巴黎签署的电报公约，制定国际电报技术标准和税费监督原则的问题也被提到了议事日程上；无线电技术发明以后，在国际组织的协调下，又出台了无线电公约，确定了无线电管理的基本原则；广播电视出现以后，又产生了一系列有关无线电频率使用的国际协定。总之，对于跨国界的信息传播，无论是有线的还是无线的，国际组织都制定了统一的标准，从而使电报出现后的100多年来，国际传播活动能够持续有效地进行。

当然，国际组织主持制定的国际协定更多地是一种"道德期望"，不具强制性。例如国际电信联盟的章程里就明确规定，任何国家对国际会议作出的决定均有权采取"保留态度"。这就使一些国际协定在执行过程中缺乏效力，也使制裁显得无力。此外，无论在哪个领域，游戏规则一般都是由先到国家（政治、经济、军事强国）制定的，信息传播方面的国际协定也是如此。于是，"先到先用"就成为国际组织恪守的一个原则。尽管国际电信联盟、国际通信卫星组织等对后发国家（广大发展中国家）也采取了某种扶持政策，但是从国际传播系统中获益的主要还是那些制定规则的国家。

（二）分配资源

在国际传播中，无线电频谱、电磁波频谱以及卫星轨道等，都是重要的传播资源，需要通过国家之间的协议、协定使其得到合理分配与利用。而国际传播频率的分配正是国际组织的一项职责。1906年制定的无线电公约，就将无线电频谱按不同服务内容划分为不同的频带，并规定哪些频率用于海岸站之间的长途通讯，哪些频率供政府的无线电站使用，不传递任何公共信息，以避免无线电站之间相互干扰。广播电视则需要使用电磁波频谱。电磁波频谱是一种天然的物理现象，利用它，人们可以将无线电波所携带的信息从发射机传至接收机。而无线电波无法被限制在一国境内，为了防止溢波的出现，国际组织（国际电信联盟）就要进行频谱的划分。按照规定，各国不能使用未经分配的频谱，所进行的实验必须经由国际电信联盟或各国电信管理机构的许可，并在指定的频段内进行。通信卫星使用后，国际通信卫星组织成为空中卫星设备的提供商，负责出租或出售卫星设施，收取卫星服务费用（包括转频的年租费用）。尽管在国际通信卫星组织出现后，又出现了新的国际性的卫星组织，如泛美卫星组织，与前者形成了竞争，但正如国际通信卫星组织在其协议中所规定的，任何新的卫星系统都应与之协调，以保证技术上的兼容性，并避免给该组织带来严重的经济损失。

无论是国际电信联盟还是国际通信卫星组织，最初都只服务于先发国家，后来才逐渐扩大到发展中国家。虽然它们试图将发展中国家纳入国际传播系统，比如国际通信卫星组织在国际协定中规定了"全球平均价格"，降低卫星语音频道的费用，以便使比较贫困的国家能够进入国际卫星系统，但是由于经济实力和基础设施相对薄弱，发展中国家，特别是贫困国家对卫星资源的利用仍然十分有限。

（三）调解争端

与国内传播不同，所有的国际传播活动都是以主权国家签署协议为基础展开的。而在签署协议的过程中，围绕频道分配、频谱使用、费用收缴以及技术标准的制定等问题出现的矛盾与纷争不可避免。例如某些国家希望国际协定制定出世界通用的设备标准，以便控制此类产品的生产，由此遭到其他国家的反对；一些国家在媒体发展规划中仍然使用不相容的传送系统，