关凯：民族区域自治实践的中国语境

在中国的民族政策体系中，民族区域自治是核心制度安排之一。作为一种由宪法规定的政府制度，[1]民族区域自治突显了现代中国政治版图上的族群多样性。然而，这个制度之所以在中国出现，不仅来源于中国的族群多样性本身，也同样植根于特定的价值观与政治学说、具体的历史语境以及国家建构与治理的技术性条件。实际上，无论是理论起源还是实践演进，对于民族区域自治制度的理解，并不能仅仅局限于这个制度本身，而是需要将观察的视角投射到一个更为辽阔的政治、历史与知识生产的时空背景之中。

中国是一个从古代文明延续至今的实体国家。然而，无论是国家体制还是文化结构，现代中国的国家起源，既包含了历史传统的延续性，同时也恰是这种传统断裂的产物。近代以来，欧洲殖民主义和帝国主义势力进入中国，中华文明受到西方现代性文明的强烈冲击。从晚清到民国，伴随着西学东渐以及日本明治维新后国家崛起的强烈刺激，一大批中国知识分子受到民族―国家观念的影响，激烈批判文明传统，激进投身于革命运动，将源起欧洲的民族―国家体制视为中国“救亡图存”不二的制度选择。但是，在建立现代国家制度的政治实践中，民族―国家体制始终与中国的文明传统与社会文化底色有种“水土不服”的疏离。尽管1911年中国在政体上成为亚洲历史上第一个共和国，但无论是从疆域广度还是文明特性上来看，今日的欧盟，而不是西欧那些典型的民族―国家，与中国相似的程度反倒可能更高一些。无论如何，在后帝国时代，作为一个多民族统一国家，中国不得不在历史基础和现实条件的种种约束之下，不断探索如何建设自身的民族―国家体制，并在这种体制下保持承袭自帝国的疆域、包容内部的多样性。从民国初期的“五族共和”到1927年之后国民党政权的“三民主义”(国族主义)，这一努力直到新中国成立才初步宣告成功。上个世纪中叶，中国共产党重建了国家政治“大一统”格局，最终形成了以民族区域自治为中心的一系列民族政策。

在处理内部多样性的问题上，现代中国建设与完善民族―国家体制的探索与努力，并未终结于1950年代确立的，至少在理论和形式上仿效苏联的国家制度。无论是从1957年到1976年频仍发生的各种政治运动(这些运动既制造了社会混乱，也促进了边疆社会结构的国家化)，还是改革开放后发生的以市场经济建设为中心的社会转型(这促进了城市化、人口流动和以个人主义为基础的社会结构的生成)，民族区域自治作为国家基本政治制度之一，其实际运行的环境与机制不断发生变化。

尽管1984年颁布实施的《民族区域自治法》在法律意义上进一步强化了这个制度，但在实践意义上，民族区域自治实际的制度功能，与《民族区域自治法》作为基本法的法律地位在相当程度上不相匹配。这是我们不得不面对的一个客观事实。也正是基于这个事实，本文试图回答影响这种情形出现的政治、社会与文化因素，或简言之，分析民族区域自治实践的中国语境，特别是关注这种制度所蕴含的以国家为中心的“内外有别”的制度观念与逻辑。

一、“威斯特伐利亚原则”与民族区域自治

民族―国家体制的圭臬，是《威斯特伐利亚条约》体系。由于缺乏中国皇帝式的“天下共主”，为解决封建时代欧洲不同诸侯政权之间连绵不断的争端与战争，1648年，哈布斯堡王朝和法国、瑞典以及神圣罗马帝国内的勃兰登堡、萨克森、巴伐利亚等诸侯邦国签订了《威斯特伐利亚条约》。这个条约确立的原则，是国家不论大小一律平等，互不干涉内政。随后伴随着欧洲殖民主义的势力扩张，威斯特伐利亚条约体系逐渐成为世界性的国际关系规范。

《威斯特伐利亚条约》开启了欧洲进入民族―国家时代的大门，也为民族主义思潮在欧洲的兴起奠定了基础，因为在由地域、人口与主权连接成一体而形成的国家内，人民开始把自己视为一个“民族”。正如盖尔纳定义的那样，“民族主义首先是一条政治原则，它认为政治和民族的单位应该是一致的”。[2]这在法国大革命期间表现得淋漓尽致，基于卢梭的“人民主权说”，革命者不仅在“君主制最繁荣的时期”[3]将国王送上了断头台，而且使“雅各宾民族主义”成为法兰西的“新民族宗教”。[4]简而言之，与欧洲封建时代惯以种族名称标示地域的传统一样，将“民族”与“国家”联系起来，是“19世纪初产生于欧洲的一种学说。它自称要为适当的人口单位作出独立享有一个自己的政府的决定、为在国家中合法地行使权力、为国际社会中的权利组织等，提供一个标准”。[5]

在这一点上，不仅中国的“大一统”传统与欧洲经验是相反的，而且几乎所有非欧洲社会，都不存在这样一种传统观念。因此，近代以来，在反殖民主义运动和民族解放运动中成立的国家，几乎都在文化上有一种“想象的共同体”式的尴尬处境。[6]更值得反思的是，包括列宁的民族自决权和斯大林的民族定义在内，源自欧洲的“民族”划分的各种理论，都在暗示某种“威斯特伐利亚原则”，即作为整体的“民族”，似乎“理所当然地”拥有某种类似国家主权的群体权利，这也是“民族自决权”最基本的理论逻辑。这无疑造成民族―国家体制的一个理论悖论，即国际关系规范的国内化。

迄今为止，民族自决权是最富争议的现代政治理论之一。即使列宁本人，对民族自决权也曾有过不同的解释。一方面，列宁认为：“对我们纲领中关于民族自决的那一条，除了从政治自决，即从分离和成立独立国家的权利这个意义来解释而外，我们决不能作别的解释。”另一方面，列宁认为：“不允许把民族自决权问题(即受国家宪法保障用完全自由和民主的方式解决分离的问题)同某一民族实行分离是否适宜的问题混淆起来。对于后者，社会民主党应当从整个社会发展的利益和无产阶级争取社会主义的阶级斗争的利益出发，完全独立地逐个加以解决。”[7]对于列宁主义民族自决权理论的内在张力，凯杜里解释为“列宁和斯大林的检验标准是那些(民族主义)运动是促进还是阻止革命事业”。[8]

民族自决权不仅为“民族”提供了脱离帝国或摆脱宗主国殖民统治的理论基础，也为主权国家内部的少数民族行使民族区域自治提供了权利依据。一战以后，从主权归属芬兰的奥兰岛到苏联，民族区域自治作为一种地方政权组织形式开始出现，自治权成为仅次于国家主权的一种政治权力。[9]

然而，民族主义终究是一柄意识形态双刃剑，它既能为反抗压迫的殖民地人民提供正当的思想武器，也能生成邪恶的法西斯主义，亦如凯杜里所言：“企图依照民族方法来改变世界的广大面貌的作法并未带来更加持久的和平与稳定。相反，它导致了新的冲突，恶化了紧张局势，为无数对政治一无所知的人们带来了巨大灾难。”[10]在西方，即使民族自决权最坚定的理论支持者也认为“一些民族(nations)――例如那些在地理上与其他群体混居的民族――将不得不满足于某种低于全面自治(full self-government)的安排”。[11]

事实上，在民族区域自治问题上，“威斯特伐利亚原则”使主权国家时常陷入某种难以自拔的“内外不分”的困境，因为一旦自治体不满足于有限的自治权而要求全面的民族自决权，国家就会面临分裂的危险。西方社会同样为这种困境所困扰，典型者如加拿大的魁北克[12]和英国的苏格兰。

二、中国的政治现代化与民族区域自治

新中国创设民族区域自治制度的宗旨，是为了解决国家建构中的民族与边疆问题。而在民族与边疆问题上，新中国需要完成的首要目标，是实现国家的政治现代化。

然而，对于中国来说，“民族”的概念、民族主义思想和民族―国家体制都是文化上的舶来品，而非内生之物。中华文明传统的世界观是“天下观”。儒家学说的“天下”，是只有中心而没有边界的全部世界，即所谓“普天之下，莫非王土;率土之滨，莫非王臣”。而“君权天授”的“天子”，在“天下秩序”中占据唯一且至高无上的地位。因此，在历史上，尽管历朝历代的情形有所不同，但总的来说，帝国体制下的中央与地方关系主要为两种，一种是对于“内部地区”(如元明清三代的行省)的直接统治，另一种则是对纳入朝贡体系的“外部地区”(藩属)的间接统治，两者共同构成了“天下秩序”。[13]实际上，今日“内地”与“边疆”之分，在观念上仍有与此相通之处。

“天下秩序”的神性在19世纪中期之后渐行瓦解，“君权天授”的帝国想象，最终被“主权在民”的现代政治哲学观念所替代。帝国“内”与“外”模糊且可相互转化的分界，也变成由国际条约规定的清晰的边境线。此“内外之分”之变，在辛亥革命之后，成为中国建设民族―国家体制的难题之一。

在制度安排上，中国的政治现代化仍然需要在“内”与“外”两个维度上实现：对内需要完成国家内部治理结构的转型，基于确定的领土疆域和国民身份的意义范畴，国家需要从文明帝国时代多样化的、通常是羁縻式的边疆治理体制转向以科层制行政体系为中心的规则一致的现代国家治理;对外则需要融入以民族―国家为基础的国际秩序，从传统的朝贡体系转向主权平等的现代国际关系。

因此，近代以来，当“天下”不得不变成了“国家”之后，在对内的维度上，国家不断努力将自身的力量推进至边疆，实施对边疆社会的直接治理，从而实现边疆地区由“外部藩属”向“内部行省”的转变。在对外的维度上，现代中国也在历史传统之外，借助民族主义原则确立国家的主体性与合法性。这种民族主义强烈具有公民民族主义的气质，以国家为单位，将内部人口视为荣辱与共的命运共同体，强调国家利益至上，以捍卫国家的统一与领土完整为最高政治目标。

同时，格局变化之中，“天下观”的思想逻辑仍然存续。无论是民族主义还是共产主义，任何一种基于现代性的普遍主义政治理想，都在中国的社会文化语境中被赋予某种“天下大同”的意识形态替代物的意味。尽管从理论上说，“天下大同”是没有真正意义上的敌人的，而民族主义与共产主义却都需要区分敌我。但在“我”群体之内部，“大同”就是最高的理想秩序。因此，对于中国来说，世界的“天下”不再，国家的“天下”犹存。由是观之，无论是民国时期的国族建构还是新中国的社会主义改造，都试图基于一种国家化的、具有整体性和普遍意义的政治主张和举措，将边疆地区纳入现代语境下的国家“大一统”格局之中。而非真正如欧式民族主义原理所主张的那样，以“民族”为最基本的政治与社会单位。对这一点，从民国时期对于“中华民族”的恢弘论述，[14]到今日“小康社会”、“和谐社会”等政治术语的创造，皆源于此。

由此不难理解，现代中国社会的“民族”分类实际上是双重的，始终以国家为中心区分“内”与“外”。即在与国家的外部力量相对照时，特别是面对殖民者和侵略者时，我们是共同经历过“百年耻辱”历史命运的一体化的“中华民族”;但在面对内部的多样性时，我们不过是一些“大同小异”的不同群体，这种内部的群体差异具有很强的“内部性”，亦由国家的历史演进过程和内部长期的社会互动所决定。国民党统治时期(1927―1949)试图将这种群体在理论上分为“宗族”、“部族”与“氏族”，而将“民族”这个概念仅赋予“中华民族”;[15]1949年之后，中国共产党虽然在理论上承认内部的“民族”区分，但为了贯彻“民族不分大小一律平等”的原则，并不对不同“民族”之间的性质差异做出理论区分，同时将民族问题的性质定义为“人民内部矛盾”。而这种矛盾，与阶级政治的敌我矛盾相对照，“是在人民利益根本一致的基础上的矛盾”。[16]

然而，回望历史，20世纪上半叶，如果说中华民族意识的觉醒是一种公民民族主义运动的产物的话，那么与之相对应，同样基于民族主义思想与理论，族群民族主义意识(包括大汉族主义与地方民族主义)也开始沁入中国人的内心，