周少青：“非均质化民族自治”――多民族国家处理民族自治问题的一种新范式

【内容提要】均质化民族自治是均质化民族―国家的对应物或衍生物。在民族―国家日益非均质化的历史条件下，民族自治应该作出适应性调整，其目标应趋向于一种更加开放和包容的“非均质化自治”――在这种自治模式下，少数民族的集体自我被认为是与“他者”紧密联系而非分开的，内部是异质化的和协商性的而非一致化的和固定的。非均质化民族自治是在新的历史条件下对传统的均质化民族自治的发展。它不仅可以释放民族自治与多民族国家建设的内在紧张，而且可以有效地保护自治体范围内的少数人即“少数民族中的少数人”权利。不仅如此，长远地看，通过在制度上确立一种非均质化的民族自治，使民族自治在多民族国家内部乃至国际社会受到一种具有普遍约束力的法律规范的保障与限制，是解决多民族国家民族自治问题的重要途径。

【关 键 词】非均质化民族自治/均质化民族自治/少数民族/多民族国家/自治权

严格来说，民族自治是近代以来民族―国家构建的衍生物或伴生物①――多数民族(主体民族)建国后，为了维护民族―国家的主权和领土完整，同时也为了平息或安抚与自己有着类似诉求但由于种种主客观原因不能独立建国的少数民族②，逐渐采取与均质化民族―国家理念相近的民族自治政策或立法。值得注意的是，随着全球国际移民的大量流动和传统民族―国家内部人口结构的变迁，一方面，不仅“均质化的”民族―国家在现实中难觅，而且“均质化的”话语也受到越来越多的质疑(以致逐渐失去现实和文本的合法性)；另一方面，“均质化的”民族自治诉求和话语――“真正的自治”、“名副其实自治”、“全面的自治”等，却在理论和话语层面大行其道，由此造成非均质化的(多)民族国家与均质化的民族自治之间的巨大张力。

笔者认为，均质化民族自治是均质化民族―国家的对应物或产物。在民族国家日益非均质化的历史条件下，民族自治应该作出适应性调整，其目标应趋向于一种更加开放和包容的“非均质化自治”――在这种自治模式下，少数民族的集体自我被认为是与“他者”紧密联系而不是分开的，内部是异质化的和协商性的，而不是一致化的和固定的。③“非均质化民族自治”是对传统的均质化民族自治在新的历史条件下的发展。它不仅可以释放民族自治与(多)民族国家建设的内在紧张，而且可以有效地保护自治体范围内的少数人即“少数民族中的少数人”④权利。不仅如此，长远地看，通过在制度上确立一种非均质化的民族自治，使民族自治在(多)民族国家内部乃至国际社会受到一种具有普遍约束力的法律规范的保障与限制⑤，是解决多民族国家民族自治问题的重要途径。

一、民族自治的基本类型

按不同标准，民族自治可以有不同的分类。按照自治权主体范围的不同，民族自治可以分为属人性自治和属地性自治，前者以一定的族群为自治主体，后者则以一定区域内的族(人)群为自治主体。按照自治的宪政化或法治化程度，民族自治可分为法律自治和政治自治⑥，其中法律自治是指在宪政框架下，中央与少数民族(地区)形成了以宪法规范(共识)为中心(前提)的权利(力)划分体系；而政治自治则侧重于少数民族(地区)与中央的政治协商，它甚至不必以宪法规范(共识)为中心(前提)(如加拿大的魁北克)。一般来说，政治自治的规则化程度较低，或者更准确地说，其规则仍然处于某种政治协商之中。因此，政治自治往往意味着比法律自治更大的权利(力)。

按照自治所依托的载体，民族自治可区分为社团化自治、政党化自治、议会化自治、领土化自治。社团化自治以民族社团为单位，将少数民族的自治权纳入结社自由权的范畴，使其自治权仅体现为一种社团组织的自我管理权。政党化自治是指以民族为依托组建政党，并以此作为少数民族参与国家管理尤其是地方管理载体的自治形式。议会化自治是指以民族为基础组成议会，并以此作为少数民族的代言甚至统治机构。领土自治是指以一定的领土为单位的少数民族自治，这种自治形式往意味着民族和领土的高度重合。

按照自治程度的强弱，民族自治可分为领土或区域自治、行政自治、司法自治和文化自治。领土自治或区域自治是一种综合性的自治方案，内容涉及政治、经济、文化、社会体制等各个方面，它是中央国家为维护国家领土、主权完整⑦而采取的仅次于(少数民族)独立建国的一种政治方案，是对内民族自决权的典型形式。行政自治是指在国家统一的行政体系内，将少数民族(地区)建成一级行政单位，通过具体制度和机制的设定，使少数民族在该行政单位具有行政主导权，行政自治具有较少的政治性。司法自治是指在国家相关政治制度和安排保持基本均质化的条件下，使涉及婚姻、家庭、遗产继承等私人身份的有关法律充分多元化，让不同的族群按照他们的风俗和传统自我治理。⑧司法自治主要适用于宗教与文化类的少数民族。文化自治则是指在国家或地方的政治安排中不考虑民族因素，少数民族通过成立全国性或地方性的社团来实现语言文化教育等事务的自治，其原型是奥地利社会民主党提出的“自主管理本民族的内部事务”⑨。文化自治本质上是一种自由主义的民族自治观。

按自治是否以民族整体划界，或自治体成员的身份是否以一定的族裔、语言、文化和血缘为基础可划分为“均质化民族自治”和“非均质化民族自治”。按此标准，上述“属人性自治”是比较典型的均质化民族自治形式，而“属地性自治”则属于比较典型的非均质化自治形式。当然，大多数的自治类型，都介于这二者之间，或偏向于均质化民族自治，或偏向于非均质化民族自治。

均质化民族自治缘起和激发于帝国统治、殖民地异族压迫尤其是近代以来欧洲“一个民族、一个国家”的均质化民族―国家的勃兴，它强调自治边界的“民族(裔)性”和自治主体的“属人性”。作为一种在更大社会与统治民族共存的妥协方案，均质化民族自治一开始就具有排他性、从属性⑩和权宜性。值得注意的是，均质化民族自治的这些特性并没有随着传统帝国的解体、殖民统治的瓦解和均质化民族―国家的多元化而消解，相反，它们仍然鲜活并加强于各种有关民族自治的理论、实践、话语和理念中，导致自治少数民族(民族自治)与多民族国家持续紧张的关系。

二、非均质化民族自治思想的提出

21世纪初期族际政治学研究中的一个重要事件是，在中国、西班牙以及加拿大学界几乎同时出现了反省(思)均质化民族自治的研究成果。(11)

朱伦反思和批判(均质化)民族自治(12)是从反思和批判古典民族主义包括均质化“民族―国家(nation-state)”理论开始的。他在《走出西方民族主义古典理论的误区》一文中罗列了古典民族主义理论的八个盲点，认为均质化“民族―国家”理念在族际政治实践中“不仅导致了已经存在的民族―国家旨在使族体边界与国家边界一致的族际战争连绵不绝，而且导致了民族复国主义、民族收复失地主义、泛民族主义和民族分离主义的泛滥成灾”。朱伦认为，(均质化)民族自治实际上是对均质化“民族―国家”理念的一种调整和模仿，认为这种“以族划界”的自治方式，“容易导致民族分离主义倾向的发展，(这)不利于维护国家的统一”，“往往导致族际差别观念的增强，(这)不利于增进民族团结和社会和谐”，它“也不是对少数民族政治权利的完整认识，并不能充分保护少数民族的权益”(13)。他还引用现代主义学派的观点，认为在人类历史的大部分时间里，政治组织的边界与民族或族体单位并不一致。

总的来看，朱伦是从(均质化)民族自治产生的背景、功能以及可能的结果等角度否定“民族自治”的，他认为(均质化)民族自治产生于帝国统治和异族压迫，它“不一定能保证民族关系的平等、自由与和谐，因而不一定能实现多民族国家的长治久安”，断言(均质化)民族自治“在实践中不是流于形式，就是成为走向独立的开始”。在国内族际政治学研究领域，朱伦是古典民族主义理论的有力批判者，同时也是(均质化)民族自治的严厉批评者之一。

朱伦对均质化民族自治的批评很多都是切中要害的，虽然他没有提出非均质化民族自治，但他的“民族共治”(14)的解决方案，在许多方面都提示着一种非均质化民族自治的解决路径。

如果说朱伦是在批评、反思传统的民族自治过程中，间接地触及到非均质化民族自治主题的话，那么，加拿大学者苏珊・亨德斯教授有关“解放性少数民族自治”(Emancipatory Minority Autonomy)和“生态型自治”(Ecological Self-Government)的论说则直接触及到非均质化民族自治的一些重大问题。在批评和反思传统的“疆界固定、内部均质化和秉持排斥性身份认同”的均质化民族自治过程中，亨德斯提出了一系列反映非均质化民族自治的概念和思想。

亨德斯首先认为，少数民族的自治缘起于自私的“民族―国家”及其公民模式所造成的代表性及其他方面的缺陷，而设计克服这些问题的自治又复制了这些问题。(15)“均质化的”民族自治是对自私的“民族―国家”在文化和政治代表性等方面存在的排斥性的简单复制。在“均质化的”民族自治框架下，少数民族的自我建立在否认内部多样性和外部联系性的基础之上。这种孤立的自我观和利己主义的民族自治，不仅违反了人类认同的流动性、重合性、内部争议性和社会(再)生性的经验，(16)而且也削弱了少数民族的自治能力――因为它们没有认识到自己与其他政治共同体之间深深的互联性以及所有这些共同体对非人类自然环境的依赖。(17)

亨德斯批评了那些把少数民族自治仅仅理解为，允许少数民族独自作出“自己的决定”，以保护它们免受外部权威或多数民族将自己的偏好加在它们身上的观点，(18)认为这些观点将自治单纯理解为“分开”(separateness)。(19)

亨德斯进而指出，利己主义的民族自治有两个后果：一个是由于将认同和跨政体(interpolity)关系建立在零和博弈基础上，因而导致了各方的不安全感；另一个是使少数民族群体与个人无法影响外部权威或多数民族作出的对他们生活有重要影响的决定。(20)

以上，笔者简单介绍了中国学者朱伦和加拿大学者亨德斯对传统的均质化民族自治的反思和批评意见。尽管两位学者在所依据的理论(21)和结论方面有着明显的差异，但他们对传统民族自治“均质化”特质的批评和反思是高度一致的，即认为这种强调边界明确、内部均质和外部非干预的传统自治形式，不再适应多民族国家建设的现实，也不利于少数民族自身权利的实现。他们的观点提示着一种超越性的民族自治――非均质化民族自治的出炉。

所谓“非均质化民族自治”，是指少数民族自治建立在一种混合的，没有明确文化、血缘或族裔边界的基础之上。这种“无边界”的民族自治与“他者”是密切相联系而不是分开的，其内部是异质化的和协商性的，而不是一致性的和固定不变的。非均质化民族自治不是通过与内外他者的分离，而是通过对与内外他者的共同起源和命运的承认实现的。(22)

三、非均质化民族自治的事实基础、法理依据及规则化意义

(一)事实基础

非均质化民族自治最重要的事实基础是全球化和(国内)市场经济所造成的传统民族―国家及其亚国家(民族)地区的人们共同体的普遍非均质化。这一点再加上许多亚国家(民族)地区本来就存在的不同民族(族群)混居的历史状况，使得非均质化民族自治具有坚实的事实基础。

首先来看全球化对人们共同体结构造成的影响。