陆杰华 郭冉：从新国情到新国策：积极应对人口老龄化的战略思考

［摘  要］进入21世纪以来，我国人口老龄化进程逐渐加速且程度逐渐加深。为积极应对日益严峻的人口老龄化新形势，确保社会经济发展及国家长治久安的需要，应从新基本国策的高度确定未来积极应对人口老龄化的战略构想。论文首先从基本国策的视角出发，论证应对人口老龄化作为新国情及其应对措施；其次，分析我国人口老龄化进程的主要特征以及解决人口老龄化潜在风险所面临的困难和挑战；最后，提出应对人口老龄化需要进行全局性、综合性、持久性和前瞻性的战略考虑，呼吁从基本国策的层面对于积极应对人口老龄化问题进行顶层设计和思考，这也是实现“两个一百年”战略目标的重要保证。

［关键词］积极应对人口老龄化；基本国情；基本国策；战略思考

人口老龄化是一个全球性且不可逆转的现象。伴随这一进程的到来，社会经济的方方面面势必将受到人口老龄化深刻的影响和冲击。对于中国而言，老龄化和少子化并存的趋势也越来越引起国人的广泛关注。从20世纪70年代实行计划生育政策以来，我国较快地完成了人口转变过程，并带来了人口年龄结构的快速转变。2000年，中国60岁以上老年人口比例超过10%，按照联合国的定义已经进入老龄型社会。根据《2015年全国1%人口抽样调查主要数据公报》，我国60岁及以上人口总量已达到2.22亿人，在总人口中所占比重为16.15%；65岁及以上人口总量为1.44亿人，占总人口比重为10.47%。这表明，进入21世纪以来，我国人口老龄化程度日益加深，而且速度也日益加快。

作为世界上老年人口最多的国家，我国社会经济发展也受到了人口老龄化的深远影响。当前，我国正处于社会结构转型、全面深化改革和全面建成小康社会的关键时期，伴随着经济增长进入新常态，社会治理凸显新特征，科技创新取得新突破，人口老龄化也呈现新特点。老年人口规模大、增长速度快、城乡不均衡、老龄进程与经济发展不同步、未富先老等，都是现阶段我国人口老龄化的鲜明特点。人口老龄化进程势必将对社会经济发展带来明显的负面作用。许多发达国家经验表明，人口老龄化将减少劳动力有效供给，减缓劳动生产率提高速度，对产业结构调整产生不利影响并导致储蓄率的下降。［1］这些经验也表明，人口老龄化必将给未来社会经济发展带来严峻的挑战。

与此同时，公众、决策者和媒体对来势汹汹的人口老龄化态势及如何有效应对人口老龄化等诸多热点问题给予了持续的关注。根据《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》（以下简称《公报》）精神指出：“促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。”《公报》从基本国策的层面强调了积极开展应对人口老龄化的重要性，体现出对这一问题超乎寻常的高度重视。近期，习近平总书记也对老龄工作做出了新的批示：有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。要立足当前、着眼长远，加强顶层设计，完善生育、就业、养老等重大政策和制度，做到及时应对、科学应对、综合应对。［2］

鉴于此，在面临人口老龄化问题带来的严峻挑战的同时，需要在基本国策的高度进行顶层的战略设计，制定有效政策措施及法律法规，积极有效地应对人口老龄化所引发的各种挑战，并尽可能规避人口老龄化进程给社会经济发展带来的负面作用。只有这样才能真正确保广大老年人乃至全国人民的福祉。

一、中国国情与国策的发展脉络

众所周知，国情是一个国家的基本情况，主要包括本国的社会制度、经济发展水平、生产技术基础、人口状况（包括人的数量、构成、密度，文化状况和增长速度等）、地理环境（包括国土面积、自然资源、地质状况、地理位置和气候条件等）等因素之间的基本状况和相互关系。［3，4］由此不难看出，国情是对国家整体社会经济发展情况和自然人文形态等情况的综合描述。相比之下，基本国情则是在宏观层面对国情进行的概括，主要是指一个国家的社会性质及其所处的社会经济发展的总体状况，［5］在对于国情的认识过程中，起到提纲挈领的作用。

一般而言，国情和国策密切相关。所谓“基本国策”，是指中央制定的那些对国家经济建设、社会发展和人民生活具有全局性、长期性、决定性影响的重大谋划和政策。［6，7］基本国策是战略性的政策举措，是我国在政策实践过程中逐渐发展起来的一类特殊政策，对于保障我国社会经济快速稳定发展起到了至关重要的作用。［8］科学认识当前的基本国情既是制定基本国策和国家发展战略的重要前提，也是实现社会主义现代化建设和中华民族伟大复兴的重要保障。因此，我国长期处于社会主义初级阶段的基本国情也决定了我国的基本国策必须重点围绕着社会制度、生产力发展水平、人口经济、自然资源和环境保护等方方面面的基本国情加以考察和制定。改革开放以来，我国先后确定了若干项基本国策，包括计划生育（1982年首次提出）、环境保护、对外开放等等。总体而言，尽管缺乏对“基本国策”定义的权威界定，学界也难以达成共识，［9，10］但一般是指在国家级权威政策文本中被明确界定为“我国的基本国策”的那些政策。［11］这些基本国策的实施，伴随着将近四十年改革开放的进程，对于我国社会经济发展起到了不可或缺的保驾护航作用。

从上述分析可知，基本国策的制定都是为了维持国家长治久安以及实现社会经济可持续发展的重大目标，同时也肩负着实现中华民族伟大复兴的历史使命。赋予某项政策以基本国策地位，既凸显了该政策问题的战略地位，同时也彰显了党和国家对于该政策问题的高度重视和解决决心。因此，从基本国策的成立条件来看，战略性、严峻性、全局性和长期性是不得不考虑的基本因素。战略性是指该问题影响到社会经济长期发展战略，牵一发而动全身；严峻性是指该问题的解决刻不容缓，迫在眉睫；全局性是指该问题是全国范围内的普遍问题，需要宏观政策统筹执行；长期性是指该问题在较长时期内都会产生不利影响，需要长期关注。通过国家级政策文本的颁布施行，最终确立某项政策的基本国策地位。

毋庸置疑，我国人口老龄化及其引发的诸多问题已经具备这些特性。首先，人口老龄化进程的加深、加快不仅会影响社会经济长期稳定发展，同样这一进程必将贯穿整个21世纪，将是人口发展的长期主题。解决人口老龄化进程带来的严峻挑战，需要各个部门、各个地区协同合作，全方位超前应对。因此在客观层面，积极应对人口老龄化具备上升为基本国策的基本条件，媒体和诸多学者也通过不同途径曾发出类似的呼吁。［12-15］在法律法规制定和政策实践层面，也体现了政府一直以来对于人口老龄化问题的高度重视。中共中央国务院在《关于加强老龄工作的决定》（中发〔2000〕13 号）中指出：“老龄问题涉及政治、经济、文化和社会生活等诸多领域，是关系国计民生和国家长治久安的一个重大社会问题。全党全社会必须从改革、发展、稳定的大局出发，高度重视和切实加强老龄工作。”接下来，在《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》（中发〔2006〕22 号）中就积极应对人口老龄化工作做出专门部署。中共十八大以来，中央领导集体对于人口老龄化问题做了进一步战略部署，出台多项《公报》和改革举措，对计划生育政策为代表的人口政策进行适时的调整和完善，不仅全面开启两孩时代，也表明解决老龄问题的信心和决心。

因此，无论是在客观层面，还是在政策层面，积极应对人口老龄化作为一项基本国策，都有着坚实的基础。这既是确保社会经济持续发展的现实要求，同时也是顺应时代潮流的明智之举。因势利导，未雨绸缪，可以有效应对人口老龄化带来的严峻挑战及人口“又多又老”新国情。

二、人口“又多又老”：贯穿于中国21世纪的新国情

自从2000年我国进入老龄化社会以来，人口老龄化发展态势迅猛，程度不断深化，速度不断加快。这一进程的长期性，又使得中国人口“又多又老”成为贯穿中国21世纪的新国情。总体而言，我国的人口老龄化进程体现为三个主要特点：人口老龄化进程不可逆转、人口老龄化基本特征不可复制、人口老龄化所引发的挑战不容乐观。

1.人口老龄化进程不可逆转

从时间历程来看，人口老龄化进程将贯穿我国21世纪始终，并且是一个不可逆转的发展过程。从时间节点上来看，人口老龄化进程将划分为快速发展、急速发展、缓速发展和高峰平台四个阶段。其中，每个阶段的增速和存量都有所不同，但又相辅相成。

第一阶段：人口老龄化快速发展阶段（2010-2022年）。这一阶段是有利于应对人口老龄化的战略机遇期。在此阶段，老年人口将迎来第一个增长高峰，年均净增加840万，达到2.68亿，人口老龄化水平提升至18.5%，但仍属于轻度老龄化阶段。

第二阶段：人口老龄化急速发展阶段（2023-2035年）。这一阶段老年人口规模增长最快，老龄问题集中爆发，是我国应对人口老龄化最艰难的阶段。与此同时，老年人口将迎来第二个增长高峰，年均净增加约1200万，2035年达到4.18亿，人口老龄化水平攀升至29%，进入中度老龄化阶段，与目前人口老龄化程度最严峻的日本旗鼓相当。特别值得注意的是，在2023年前后，中国老龄人口抚养比将首次超过少儿抚养比，标志着中国进入一个以抚养老年人为主的时代。

第三阶段：人口老龄化缓速发展阶段（2036-2053年）。这一阶段，人口老龄化速度有所放缓，但总人口负增长加速，高龄化特征十分突出。老年人口年均净增加380万，2046-2050年将迎来老年人口第三个增长高峰，年均净增加650万，2053年达到4.87亿的峰值，人口老龄化水平接近35%，处于重度老龄化阶段，并超过届时发达国家的平均水平。

第四阶段：人口老龄化高峰平台阶段（2054－2100年）。人口老龄化势头逐步减弱，人口年龄结构进入相对稳定状态。伴随总人口规模的缩减，少儿、劳动年龄人口和老年人口共同减少，到21世纪末分别为1.66亿、5.82亿和3.83亿。整个21世纪后半叶，少儿、劳动年龄和老年人口的比重高度稳定在15%、51%和34%左右，形成一个稳态的老龄化高峰平台期。

2.人口老龄化基本特征不可复制

由于20世纪中期生育率快速增加所带来的人口激增问题及社会发展问题，从70年代起，我国实行了严格的计划生育政策。一方面，以“一孩”为主导的计划生育政策有效地遏制了人口的膨胀速度，完成了“少生优生”的目标；但另一方面，过于严厉的人口政策也促使中国人口年龄结构剧烈转型，用不到30年时间走完了西方发达国家上百年的人口转变历程，并在2000年进入老龄型社会。与其他国家相比，这一人口转变速度是前所未有的，甚至与同样经历人口快速转变的东亚国家如韩国、日本相比，我国的转变速度之快仍然是相当惊人的。

不仅如此，我国人口老龄化不仅体现在速度快，而且还体现在规模大、高龄化显著、城乡不均衡、老年抚养比高、未富先老等诸多特点。这些独特的现状，都使得我国的人口老龄化具有不可复制的鲜明特色。

图1  中国65岁以上老年人的人口数，所占比重以及老年抚养比（略）

（1）未富先老

由于改革与发展的阶段被极大的压缩，