彭科：新户籍制度下流动人口治理模式与对策

摘要： 新户籍制度框架下，我国城乡二元的户籍限制被取消，农村人口得以更快的流入城市。城市中流动人口数量的增多，必然给流动人口的治理带来新的挑战。如何在新户籍制度的框架下实现对流动人口的有效治理，是真正实现城乡一体化的前提。

[关键词]    新户籍制度框架；流动人口；治理

[中图分类号] D630  [文献标识码] A

一、现行户籍制度框架下流动人口治理问题

1.重管理、轻服务

目前，各地政府对以农民工为典型的城市流动人口的治理模式，主要采取按照治安、计生、综治等相关制度规定从严管理的模式，治理目标是实现在流动人口不断涌入城市的情况下，保持城市社会秩序不紊乱。以此出发，各地政府实施了针对流动人口的一系列以管理为主体的制度，如暂住证发放、计划生育制度、子女入学制度等，这些制度将流动人口作为与户籍人口不同的群体予以特殊管理，重管理、轻服务，城市社会秩序得到了有力的维护，流动人口的基本权益却没有得到有力的保护。目前的管理模式没有能够为农民工等流动人口解决其所面临的实际问题，作为城市人口的重要组成部分的流动人口，特别是大量的农民工与户籍人口在享受公共服务等普惠性政策上存在较大的差异，使这部分群体无法真正在城市立足，进一步加剧了人口群体的分化与不稳定。

2.重秩序、轻自由

目前，我国很多地市都把流动人口作为城市发展的不稳定因素予以严格的管理，特别是在居住、安置等环节上施加种种限制。为了方便集中管理，有些地市甚至采取了强制性的手段，建立了流动人口的聚集区。这样的流动人口聚集区虽然有效地将农民工等群体限制在一个特定区域内，实现了与城市户籍人口的区别管理，减少了流动人口对社会发展环境的不利影响。但这种管理模式是类似于“监狱式”的管理模式，限制了流动人口的自由流动和基本权利，有悖于城市管理的主流方向。这种泾渭分明的管理思维，也使得流动人口聚集区呈现出治安差、警情高发、环境卫生差、乱搭乱建现象严重，甚至出现“贫民窟”化的趋势，成为城市化推进过程中的障碍。

3.重效率、轻民主

我国各地政府对流动人口的管理中还存在一个明显的倾向，那就是注重管理效率，忽视了民主公平。为了提高流动人口管理效率，地方政府对流动人口实施了区域化、网络化的管理制度，对区域内的流动人口实施了有针对性的管理措施，例如在人事管理、治安管理等方面，采取了卓有成效的管理措施，流动人口的管理效率大大提升。但由于管理制度与城市户籍人口有明显区别，使得流动人口难以享受城市人口同样的待遇，一些城市人口可以享受的优惠政策流动人口则无法享有，在社会保障、民生措施甚至是政治生活上，流动人口所拥有的权益与城市户籍人口都有天壤之别，极大地阻碍了社会公平和民主的实现。

二、新户籍制度框架下流动人口治理的困境

1.难以迅速转变对待流动人口的态度

一直以来，城市中的流动人口留给政府和社会的形象就是“脏乱差”、治安问题的源头等，在新户籍制度框架下，我国农村人口必定会快速向城市移动，在这样的态势下，政府乃至全社会面对城市中迅速涌入的流动人口，很难在一夜之间迅速转变过去根深蒂固的看法和偏见，这在一定程度上阻碍了流动人口治理制度的变革和治理效率的提高。

2.难以迅速完善流动人口的治理机制

新户籍制度将最大程度地放宽流动人口的落户限制，流动人口规模必将比以往任何时期都大。然而，现有的城市流动人口管理机制很难实现对如此大规模流动人口的有效治理。受制于经济社会发展状况和城市的综合承载能力，流动人口的安置问题、流动人口的子女就学问题、流动人口的就业问题难以在短时期内获得解决，流动人口就必然难以在城市长期立足，开枝散叶后引发的“二代”流动人口融入问题还极可能成为城市的不安定因素。

3.难以有效引导流动人口的流动方向

新的户籍制度改革已全面启动，城市的发展机会必然会吸引农村人口大量涌入，这些人口的流动具有十分明显的方向性，由于发展速度更快，发展机会更多，就目前的趋势看，流动人口将主要集中在沿海发达城市和内地一线、二线城市。流动方向单一、集中的特点，必然在短时期内造成这些城市实际人口超过城市容纳能力，给城市治理和社会秩序维护带来灾难性的后果。当前，政府部门面临户籍制度改革的大潮，并没有应对大规模流动人口的能力，也缺乏引导人口合理流动的配套，新户籍制度框架下的流动人口治理必然困难重重。

三、新户籍制度框架下流动人口的治理对策

1.新户籍制度框架下流动人口治理模式

近年来在公共管理领域兴起的社会治理理论，为新户籍制度框架下流动人口治理提供了可以借鉴的理论基础。“治理”与“管理”仅仅一字之差，却涵盖了公共管理领域更为深邃的思想。治理理论强调治理主体多元化、推行国家与社会合作、主张治理对象全面参与，实现治理过程上下互动、多样化治理方法和技术，主张改进政府的控制和引导方式的深刻研究，对公共管理的理论和实践都带来了巨大的改变。治理理论的提出有利于新户籍制度框架下，我国政府流动人口管理体制的转变，有利于实现政府对流动人口有效治理，实现管理型政府到服务型政府的转变。按照治理理论的思想，我国流动人口治理模式应当以政府责任为主题、以社区治理为平台、以市场化流动机制为核心（见下图）。

图1：新户籍制度框架下典型流动人口治理模式

第一，政府责任为主体。政府承担了流动人口的主要治理职能，是流动人口治理的主导力量。这是因为政府行政部门和公共事业管理部门可以借助政策和法规实现对流动人口的有效治理，可以为流动人口的治理提供有力的制度保障。

第二，社区治理为平台。社区公共事务是社区治理的主要对象，但社区治理的实质却不止于此，而是应当由多元化的主体共同参与的情况下对社区公共事务所采取的一系列治理活动。所以，针对流动人口的治理也应当以社区为载体，并且充分发挥社区中介组织、社区居民和社区自治组织的主体作用，共同参与社区事务的治理，形成多元化的社区组织工作网络及工作协调机制，同时还应当加快推动社区人口治理的信息化，提高社区人口治理的效率。

第三，市场化流动机制为核心。在自然经济模式在，经济发展十分稳定，不存在流动性。但是在市场经济模式下，则更多地体现出流动性特征，特别是随着市场竞争程度的不断加剧，经济制度发生了很大的变化，科学技术的进步更加推动了市场经济流动性的产生，加速了经济主体优胜劣汰的过程，使得经济发展受供求关系变化和交易活动变化的影响愈加强烈。市场经济表现出的与自然经济截然不同的流动性特征使得市场经济发展展现出更大优越性，经济社会发展中所需的各种资源得到了更加优化的配置和持续的流动，这其中就包括人口流动、要素流动、商品流通、和资本流动以及信息和能量的流动等内容，人口流动也就是人力资源的流动是市场经济发展的核心力量，具有支撑市场经济发展的导向型、基础性，是市场经济发展的引擎。因此，在市场经济模式下，必须加强人口流动机制的建设，利用人才市场的日趋完善，将户籍制度、就业制度、教育制度、社保制度等与市场经济结合起来，使得人口流动与产业发展、结构调整、产业布局等步伐相统一，实现人口流动与经济发展的相互促进。

2.新户籍制度框架下流动人口治理的对策

（1）确立治理型政府的理念

治理型政府在对流动人口进行管理时应当遵循以下原则：第一，坚持以人为本。对流动人口进行治理的根本目的是有效地满足人口发展的基本需要，所以我国流动人口治理的对象就是“人”。保护好流动人口的合法权益为目的，只有这样才能使流动人口在城市中立足。第二，坚持城乡一体化。新户籍制度框架下，实现对流动人口治理体制的创新，必须确保流动人口与城市人口享受同样的待遇，在户籍、教育、社保、就业等方面不断弥补差距，逐步实心流动人口与市民的融合，最终实现流动人口的市民化。第三，坚持共同参与。保证流动人口的话语权，关切流动人口意愿的表达，鼓励流动人口参与制度制定和设计。

（2）建立纵向互动、横向分工的行政架构

建立权威的流动人口治理机构，真正实现对流动人口的全方位、多层次和广泛性治理。各级政府应当整合各部门的力量，共同治理流动人口，建立统一、权威、全方位的流动人口综合治理部门，完善流动人口管理与服务的政府职能。

（3）创新流动人口治理机制

第一，建立市场化治理运行机制，逐步强化利益引导的机制。政府通过合理的指导和协调，促进市场机制的完善，形成统一、开放、竞争、有序的外来劳动力市场，充分发挥市场机制对劳动力资源的配置作用。

第二，建立健全长效性的综合治理机制。特别是要加强社会综合治理的信息化建设，建立统一的社会综合治理信息系统，搭建起融合工商、卫生、计生、劳动、教育等部门在内的流动人口信息化平台，进而实现流动人口治理的网络化。

第三，加强对流动人口的教育培训。流动人口来到城市工作，需要接受完善系统的技能培训，提高其综合素质。

第四，健全责任追究运行机制。不断完善监督体系，构建有政府、社会团体、社区、媒体和公民共同参与的依法监督网络体系。

（4）完善流动人口法律体系

我国目前在流动人口治理方面还没有任何统一的法律规范或制度，因此呼吁我国政府尽快出台流动人口治理的法律制度，制定完善的流动人口治理办法，使得我国针对流动人口的治理具备坚实的法律依据。同时也要尽快督促地方政府就流动人口治理问题出台相应的办法和措施，制定符合各地实际的治理规定，并予以细化和完善。

（5）鼓励建立流动人口自我治理组织

流动人口的自我治理是实现流动人口有效治理的重要方式。只有实现了流动人口的自我治理、自我教育和自我服务，才能提高流动人口治理的效率，弥补政府在流动人口治理上的短板和不足，特别是可以更好地保护流动人口的切身利益。针对目前我国人口流动的时期情况，“人户分离”的现象广泛存在于流动人口之中，实现自我治理能够对这部分流动人口的有效治理发挥十分关键的作用，具备很强的现实意义。

结语

新户籍制度框架下，我国流动人口治理必将呈现新的态势。传统的流动人口管理模式已经无法适应新趋势的要求，因此，在治理理论的基础上，建立政府、社区、市场、社会团体、媒体、流动人口自身共同参与的流动人口治理模式是未来发展的必然要求。要实现从“管理”向“治理”模式的全新转变，必须转变政府对流动人口的治理理念，完善重组政府行政架构，创新流动人口治理机制，完善流动人口的治理法律体系，鼓励流动人口实现自我治理。

[作者简介]彭科，中国科学技术大学公共管理专业博士研究生。