任远：由“进城”和“返乡”共同构成的城市化

内容提要：本文提出，我国宏观上的人口城市化过程，在微观上则是人口“进城”和“返乡”两个过程综合的结果。因此，努力破解城乡二元结构和实现城乡结构的重新构造，也需要从流动人口行为模式中进行深度的考察。本文讨论了四方面问题：一是流动人口“进城”和“返乡”的综合过程对城乡发展的影响；二是城市部门如何引导流动人口的“进城”，促进流动人口更好地融入城市社会；三是城市部门如何适应流动人口的“返乡”，通过文化资本和物质资本积累进入农村带动农村发展；四是为建设城乡间人口自由流动的通道和机制，努力探索和推进相关的综合改革。

关键词：进城；返乡；城市化

任远，复旦大学人口研究所教授200433

本文系国家社科基金课题“城市流动人口长期居留与社会融合研究”的阶段性研究成果。本文也得到教育部重大攻关项目“我国户籍制度改革研究”和“我国目前社会阶层状况研究”的支持。

改革开放以来我国的人口迁移和流动日益增多，从已有的研究看较多地关注城乡与地区之间人口迁移和流动的发生，这并不能说明人口迁移和流动的完成。而从流动人口在城市的行为模式看，其中部分流动人口逐步在城市沉淀下来，融入城市社会，与此同时，多数流动人口则逐步返回农村或者流向其他城市，形成一种非永久定居的移民（李春玲，2007）。非定居性移民和非终生性迁移，成为我国人口城市化过程中的一个特点。它表明我国在宏观上是人口城市化过程，在微观上则是人口进城和返乡两个过程综合的结果。因此，努力破解城乡二元结构和实现城乡结构的重新构造，需要从流动人口行为模式中进行深度的考察。

本文将讨论四个方面的问题：一是流动人口“进城”和“返乡”的综合过程对城乡发展的影响；二是城市部门如何引导流动人口的“进城”，促进流动人口更好地融入城市社会；三是城市部门如何适应流动人口的“返乡”，通过文化资本和物质资本积累进入农村，带动农村发展；四是为建设城乡间人口自由流动的通道和机制，努力探索和推进相关的综合改革。

一、进城和返乡的综合过程及对城乡发展的影响

从流动人口的行为模式上观察城市化过程中的人口乡城迁移和流动，即流动人口象潮水一般涌入城市，又不断地退出。其中部分人口在城市中不断发展、逐步沉淀下来。从农村部门的角度来看，在农村生产率压力和城市就业机会的共同作用下，农业剩余人口不断外出就业，同时外出的流动人口又不断返乡和周期性地回乡。这一切在相当程度上，反映出那些在城市中继续居留的往往被视作“成功者”，而返回农村的则被认为是“失败者”（谭深，2005）。

因此，真实的人口城市化并非是“农村人口进入城市”这样的简单过程，而是在乡城之间不断发生着的进城和返乡的总和。这使我们对每个时点的流动人口数量背后的人口迁移模式有了一个新的认识。

例如，上海的流动人口数量从1983年的50万人增加到当前的700万人，年均增长率达到12%.而进一步看，每年新进入城市的流动人口也是持续增加的，1983年进入城市的流动人口约35万人，1988年为72万人，1993年受浦东开发的影响，年新进入流动人口达到178万人，1997年为114万人，2000年为164万人，2003年为176万人，当前进入城市的流动人口约为180万人左右。与此同时，每年又有150-160万左右的流动人口离开这个城市，其中当年进入城市，又当年离开的人口大约有90万人，而另外的一些则是以前各个年份中来到城市然后又离开的。

因此，每年的流动人口集聚数量在增加，同时流动人口总体上在城市沉淀下来的趋势在加强，使城市中外来人口的数量持续增长。

这种进城和返乡共同发生的过程使我们对中国城市化的实际水平产生了新的判断。2000年第五次人口普查表明我国城镇化水平是36%，2005年1%人口抽样调查表明我国的城镇化水平是46%，考虑到1.4亿城市流动人口中的多数是并非在城市永久居留的“暂时居民”，真实的城镇化水平可能还没有这么高。我国的城市化程度每年约增加1%，这个速度是非常迅速的，但如果我们去除非定居性移民的数量，我国真实的城市化水平还是相当低的。不仅落后于世界同等经济发展程度国家的城市化水平，还落后于经济迅速发展的需求，这也是东南沿海地区出现“民工荒”的原因。相当大程度上，“民工荒”表现了我国城市化过程的相对滞后。

这种进城和返乡交织的过程给城市和农村带来不同的影响。对于城市而言，这样的非定居性移民有其积极的一面，即对流动人口灵活性的吸纳和非正规的用工形式，形成了低成本的竞争优势，还可避免经济风险对城市发展的冲击。例如2008年金融危机，东部沿海地区出口经济遇到困难，导致严重的失业问题，而通过流动人口的返乡得到了很大程度的缓解。这种非定居性的不利影响则在于：流动人口对在城市发展有着不稳定的预期，流动人口难以转变成为现代产业工人，使熟练性的技术工人无法成长，从而削弱了制造业得到内在强化的能力。劳动密集型的短期用工对于生产加工性的制造业生产是有效的，而现代制造业需要的熟练工人却不能依靠一年一度的短期招工得到满足。另外，当企业工人没有对企业和城市产生归属感，这样的劳资关系也很难形成高质量的生产，难以针对流动性很强的短期雇佣关系来实施企业的质量管理。就业的不稳定性，限制了企业对流动人口进行职业培训的动力，而流动人口经济收入相对较低，和流动人口自身对城市预期的不稳定性，使流动人口本身对人力资本投入的意愿和能力都不足。从城市管理者来说，流动人口的非定居性，使城市对流动人口的数量判断也是非常模糊的，并且对流动人口究竟是否会在城市生活及要停留多少时间也是无从知晓的，因此城市部门也没有办法形成一个稳定的针对流动人口的政策决策。

进城和返乡相交错的过程对农村部门也会带来积极或消极的影响。人口流动提高了农民的收入和农业生产率，也提高了流动者自身的视野。但是流动人口外出对于农村部门也形成精英人才的流失，农村公共积累能力被削弱，留守儿童的教育弱化和中途辍学的情况有所增长，使新一代的农村劳动力又继承父辈的经历再外出打工，使农村发展存在陷入不断循环的长期性贫困的风险。进城务工经商的流动人口在年龄较高以后返回农村，反而增加了对农村养老的压力。与此同时，实证调查也发现流动者在城市部门的产业经验和知识也并非完全对其返回农村有积极作用，因为在农村地区，有很多城市部门的知识和技能并没有用武之地。

这样的进城和返乡交错的过程，表现出城市和农村的差别性制度体系对流动人口生活和发展的不同影响，也反映出流动人口与城市和农村制度体系互动的模式。对于流动人口来说，他们是从自己的预期收益、发展目标、生活安排等出发，有差异地选择对城市的认同和融入，当对城市不满意，或是能够寻找到更好的发展机会，或是自己的生活目标发生改变时，就会再次流动或者返回农村。而城市部门也从自己的需求出发，对不同的流动人口选择差别性的接纳态度，城市管理者试图通过不同的政策，通过政策屏蔽或者政策选择，将迫切需要的流动人口按照某种办法“吸收”、或者“收割”进入城市体系，同时也将部分流动人口排除在城市以外。因此，这种进城和返乡，反映了流动人口对城市的期望，也反映了城市对流动人口的态度。

二、建立促进流动人口进城的社会体制和城市管理

以非定居性移民为主的城市化模式，使城市内不断有新移民涌入，也不断有流动人口离开城市和返回农村。在城市的容器中不断替换着不同的流动人口，并使其中的部分人口逐步沉淀下来。这种“沉淀”和“回流”相交错，暗示着城市中的流动人口管理很难用一刀切的政策解决所有的问题。例如郑州曾经在本世纪初的户籍改革中，给所有流动人口普遍提供户籍和福利，这不仅在公共财政上是难以承受的，而且实际上并非所有的外来人口都需要得到城市户籍。稳妥的办法是根据我国人口流动的非定居性移民的特点，根据流动人口行为模式的改变、根据不同流动人口行为模式的差别性，逐步调整政策，引导和促进流动人口纳入城市体系。

流动人口进入城市后部分在城市“逐步沉淀”下来，或当他们在城市居留时间越长越倾向于长期居留和永久居留。笔者最近的一项研究表明，在东部沿海地区，大约10%左右的流动人口最后将永久定居下来。当流动人口在城市稳定居住了10年以后，他们在城市继续居留的意愿将非常强烈，继续居留的概率很高。因此，随着流动人口逐步地沉淀下来，城市部门应根据其居留的时间，逐步为流动人口提供福利，使其能够逐步地进入与融入城市。例如，当流动人口进入城市开始从事经济活动时，就应该为其提供必要的就业支持和社会保障；当其开始婚姻和生育，就应该为其提供必要的健康和保健服务；当其子女开始进入托幼时期和学龄时期，就应该提供必要的教育服务；而当流动人口在城市生活日益稳态，也应该逐步加强其医疗服务、社会服务和住房保障等等。适应流动人口逐步沉淀的特点，根据流动人口在城市生活的时间逐步提供适当的社会福利，这样不至于给城市公共财政突然带来明显的压力，并能最终引导流动人口的市民化和融入城市社会。

不同流动人口群体进入城市以后在城市的居留模式是不同的。研究表明相对于短期居留人口，长期和永久居留的流动人口中男性人口比重更高；已婚人口比重更高；经济型人口比重更高；年龄结构相对更加老化；居住形式更为常态化；职业类型更为白领化、知识化；经济活动更加创业化。如果考察不同人口群体进入城市的表现，则可以看到，女性流动人口继续长期居留的强度高于男性，青年和第二代移民长期居留的强度高于中老年人口，经济型流动人口特别是白领长期居留性高于其他类型流动人口，流动人口文化程度越高，其继续长期居留性越强。因此，城市体制也就需要根据这些特点对不同人口群体提供有差别性的服务，可以通过发展多样化的社会组织来提供这样差别化的社会服务。例如针对女性的打工妹组织，针对创业者的创业者协会，以及各种外来人口的青年社团等流动人口社会组织的发展，为这些流动人口群体提供更加有针对性的服务，使其能更好地融入城市社会。

与此同时，城市部门对不同的流动人口群体有不同的需求。例如在城市向现代知识经济转变过程中，城市对知识和技术人才的需求显得非常迫切。在这种情况下，城市部门也可以通过有差别性的社会政策，例如充分发挥户籍制度的体制作用，有针对性地“收割”外来人口，使某些希望进入城市而城市迫切需要的人口更好地进入城市。但必须强调，城市部门对所需要的外来人口的选择本质上还是人民群众自己的选择，只要高知识、高技术和对城市有大量投资的人才需求本身是歧视性的，一定程度上是不一定满足城市居民需求。对城市居民而言，对基层生活服务劳动者的需求和对知识服务人才的需求是同样重要的，而对于移民群体来说，普通劳动力对于融入城市为城市发展做贡献并谋求自身发展的需求和高知识性群体的需求也同样迫切。因此城市部门也有必要采取平等和公正的政策措施，在适应移民群体差异性的同时，维持社会的平等和公平。

在流动人口进入城市和逐步沉淀下来过程中，城市部门不仅要关注人才，实施“人才户籍”，同时也应该关注若干特殊性群体，强化“民生户籍”。例如婚嫁来沪的外来媳妇、第二代移民的儿童、购买住房者、在城市稳定工作的独生子女的父母，以及在城市中的经营创业人员，等等。他们在行为模式上已经强烈地附着于所居住的城市，他们对在城市稳定居留和永久居留有着强烈的诉求，城市部门对这些人口群体的接纳显著地关系着民生福利。因此，需要城市体系适当地提供对这些人口的政策供给。而当前城市部门对这些人口的吸纳政策相对滞后，可能会产生一些本不必要产生的社会矛盾和社会问题。例如很多城市的外来媳妇难以得到户籍，她们在就业、医疗保障上得不到补贴及最低保障，发生房屋动迁时，其居住条件难以得到应有的改善，孩子入托、入幼的经济成本也高于户籍儿童。在城市出生的外来人口的新生代移民也难以平等地获得教育、卫生等公共服务。城市部门需要探索解决外来移民民生福利迫切需要解决的问题，帮助真正需要进城的外来人口提高社会福利和生活保障水平。

当前，帮助流动人口更好地进入城市显得尤其必要，不仅因为城市中流动人口数量在日益增长，以及城乡关系需要得到平衡发展，同时因为从1990年代以后，流动人口在城市中的行为模式开始发生变化。流动人口在城市中的继续居留概率先下降再上升，