杨华：重塑农村基层组织的治理责任

内容提要：从农村调研的情况来看，近年乡村出现新一轮的治理困境，主要是根源于国家通过税费改革及配套改革脱卸了农村基层组织的治理责任导致的。治理责任是指农村基层组织凝聚、配置资源进行乡村治理的动力、意愿和职责。在国家集中了绝大部分政治、经济与合法性资源，以及乡村治权具有配置性特点的条件下，国家下达给农村基层组织的治理任务就十分关键，有上级的治理压力就有农村基层组织的治理责任，它就能配置资源形成乡村治权，进行乡村治理。而没有国家的治理任务，农村基层组织就不会主动进行乡村治理。因此，为了扭转乡村治理困局，国家应该重塑农村基层组织的治理责任。

一、问题的提出：为什么会出现新一轮乡村治理困境？

在世纪之交的十年左右的时间里，以农民负担沉重、乡村债务恶化、乡村干部腐败、干群关系紧张、农民群体上访剧增等为表征的问题在乡村社会层出不穷，给乡村治理带来了严重的困境，进而影响到了整个基层政权的合法性问题。[①]不仅普通农民对农村基层组织（主要指乡村两级组织，下同）深恶痛绝，而且中央政府也对它极度不信任。中央政府通过税费改革、继而通过彻底取消农业税，以及随后的一系列乡村配套改革、惠农政策和新农村建设战略，希望从根本上解决乡村社会的问题，扭转党和政府在农民心目中的形象。

税费改革后的几年，中央的一系列政策确实取得了显著的效果，一方面税费改革（继而取消农业税）及乡镇综合改革，极大地弱化了农村基层组织的治理责任和治理权力，断绝了农村基层组织干坏事的可能，另一方面，农民在无税费时代享受着政府不断增加的惠农政策和逐渐建设的新农村，农民对中央政府感恩戴德，农村渐次出现了一种类似“休养生息”的欣欣向荣的气象。

但是，这个被各方称道的良好局面很快被另一种极速出现的现象所取代，即在最近两三年，新的乡村治理问题不断涌现，新一轮治理困境在各地生成，已严重影响了乡村社会的秩序和农民的生产生活。[②]从不同区域农村的调研来看，新一轮治理困境有以下几个共同面向：

一是，以农田水利、道路为基础的农村公共物品供给极大缺失，原有的基础设施得不到维护而不断损毁破坏，无法使用，国家在农村公共品供给上的“以奖代补”政策根本满足不了大部分农村的需求；并且，大部分农村不能组织农民进行前期投入，从而根本无缘享受这个政策。在农村各类公共物品中，又以水利设施的损毁、报废最为严重。由于农村基层组织不再对末级渠道（斗龙毛）进行疏通、维护和修整，大水利（干支）即便完好也无法将水送到水田，农民只能放弃大水利而发展家庭小水利，如打机井、挖堰塘，这就使得农业生产成本急剧上涨，农民新型负担越来越难以承受；而且，以家庭为单位的小水利的抗旱能力较差，只要一遇到稍大的旱情，农民就束手无策，眼看着减产或绝收。[③]

另外一个重要的公共品是道路和机耕道。在全国大部分自然村落（“村村通”只通到村委会），由于道路和机耕道未兴建或缺乏维修而招致损毁，不能通农业机械，从而无法机械化以减少农业劳动力，进而留出大部分时间和转移大部分劳动力，使得农民尤其是青壮劳动力被束缚在传统的耕作上。其结果是，一方面，农民无法及时运回足够的化肥农药，无法及时地将粮食运送到市场上，从而直接影响到农业的生产、收割和销售，影响到了农民的增产增收；另一方面，最有能力外出务工的农民被束缚在土地上，从而丧失了很大部分的打工收入，也使得农业上的比较收益大大降低，极大地影响了农民的生活质量和种田积极性。[④]

二是，乡村的矛盾、纠纷在乡村社会和村级组织内部得不到有效解决，村民之间的积怨越来越深。这样将造成以下不良影响：其一是很小的矛盾酝酿成严重政治社会后果；其二是村民对不能解决自己问题、矛盾的村干部越来越不满、评价越来越低，干群关系越来越疏远；其三是农村矛盾越来越往上级政府延伸，现在逐步积累至县乡两级，并进一步往更高级政府延展的趋势。[⑤]“将矛盾、问题解决在基层”成为一句空话。

三是，以乡村混混、黑恶势力为主要形态的地方势力在农村蔓延，越来越猖獗，严重威胁着农民的生命、生活和心理安全，也给乡村治理带来了较以前更为复杂且犀利的问题。[⑥]不仅如此，这些地方势力还侵入农村基层组织体系，在一定意义上成为国家治理乡村的“代理人”，从中截取国家和集体的大量资源。这不仅影响到农民对自身的安全感受和对国家政权性质的判断，稀释国家政权在乡村社会的合法性；而且，还带来了新一轮的政权和治理的“内卷化”，即国家本是希望通过向乡村社会输入资源来“购买”合法性，不料资源输入越多，地方势力与乡村干部合谋截取的资源也就越多，国家资源和国家政权的合法性流失得就越多，形成恶性负反馈。[⑦]

四是，在上述治理型问题普遍出现且得不到解决的情况下，农民便寄希望于上级政府，所以税费改革后，许多农村地区出现了新一股因治理问题带来的上访潮。与此同时，一些夹杂在合理与不合理之间的模糊地带的、为谋取私利的上访专业户也不断涌现，以“越级”尤其上以“进京上访”来要挟县乡政府，使得县乡政府疲于应付、无暇他顾，资源与能量消耗很大。乡村治理最终被高度浓缩为信访治理。[⑧]

以上乡村治理的问题与困境，已经在农村普遍造成了极大的不满情绪，农民也在通过各种方式和渠道呼唤政府治理的回归。很显然，新一轮的治理困境是一系列政策的制定者和执行者始料未及的，也为许多研究者所愕然。正视和解释为什么税费改革后乡村会出现新一轮的治理困境，已成了理论研究和政策研究部门迫在眉睫的工作。就目前的研究来看，学界总体的解释认为，新一轮的治理困境是由于乡村治理缺位造成的，而在解释乡村治理为什么缺位上，有两个论证视角，一是国家退出论，二是治权弱化论。

坚持国家退出论的学者在取消农业税后，国家和地方发起一系列配套改革如乡镇综合改革、撤销七站八所、取消村民小组长、缩减村干部等之初，就从逻辑上推论这些将国家组织撤出乡村社会的措施将带来十分严重的后果。[⑨]他们认为，取消村民小组长（以及相类似的合村并组、撤村改居等）实质上意味着国家政权从农村完全撤了出来，国家权力的触角离农民越来越远，而事实上村民小组长是国家与农民打交道的“接点”，是国家与农民关系的最重要的连接点，绕开这个“接点”，国家只有同分散的千家万户的小农打交道，不仅成本很高，而且往往信息不对称，最终使治理无法达成。[⑩]而七站八所是为农村提供服务的组织或单位，撤销它们即意味着国家要将这些服务推向市场，即所谓的“花钱买服务”。但国家退出论者认为，许多农村服务市场是提供不了的，必须通过基层组织才能供给，比如水利、农技推广等。一旦市场提供不了，基层组织又无所作为，基层的治理就会出现问题。

治权弱化论者则认为，当前乡村治理出现的一系列问题，皆由乡村治权弱化导致。在他们看来，乡村治权是指乡村两级组织凝聚、配置治理资源从而进行乡村治理的权力。[11]在税费改革前，农村基层组织能够配置大量资源进行乡村治理，包括物质性资源（如三提五统、乡镇企业、对土地及其收益的调整）、人力资源（“两工”的调用）、权威性资源（国家政策、意识形态、“七站八所”）和乡土性资源（人情面子、地方权威）等。但税费改革及其配套改革，在很大程度上弱化了乡村治权，比如税费本身的缺失、土地利益固化、职能部门分割权力，以及不再有国家政策资源和社会主义意识形态资源，等等。这样，农村基层组织能够凝聚和配置的资源就大幅度减少，国家给乡村两级组织的转移支付只够基本的运转，根本无法进行乡村治理。因此，治权弱化论者认为，乡村治理的困境在于农村基层组织对乡村治理“心有余而力不足”，有心“为官一任造福一方”，但苦于手中没有权力、没有资源；农村出现了新一轮的上访潮，即在于乡村治权的弱化，在于农村基层组织面对乡村社会问题的无能为力的困局。

国家退出论是从乡村基层的组织体系完备与否去谈乡村治理的状况，治权弱化论则是从基层组织的资源与权力大小去谈这个问题，虽然二者指向的是农村基层组织的不同侧面，但讲述的是同一个道理，即乡村基层组织的强大（表现为组织与权力）是实现乡村治理的保障，而其弱小，乡村治理就会出现问题。并且，在治权弱化论者看来，农村基层组织体系是基层政权能够配置的重要资源之一，组织体系完备，农村基层组织配置的资源就多，乡村治权就大；反之，撤销七站八所、取消村民小组长，实质上就是弱化乡村治权。因此，两论者给出扭转当前治理困境的药方大同小异，都主张进一步完善农村基层组织体系、加强乡村治权，构筑一个强大的、能够为乡村社会提供服务和秩序的基层政权组织。

上述两论者在论述的过程中，都隐含了一个前提假设，即农村基层组织有自主进行乡村治理的动力与意识，只要给它们一个完备的组织体系、给它们足够的乡村治权，农村基层组织就能将组织、将权力用在乡村治理上，搞好乡村治理；否则“有心”也办不成事。

这其实是一个“道德”前提，很可能高估了基层组织治理乡村的自主性与主体性。事实上，在不少治理资源丰富的城郊农村（“有钱”），虽然农村基层组织能够配置大量资源进行治理，但依然出现了如其他治理资源较少的非城郊乡村一样的治理困境。[12]也就是说，乡村治权（包括组织体系）是乡村治理的必要条件，但不是充分条件；要实现乡村治理，还得考虑另外一个基础条件，即农村基层组织的治理责任。有治理责任（简称“治责”），农村基层组织方能采取措施、配置资源去进行乡村治理，否则资源再多、治权再大、组织再完备，农村基层组织也不会展开治理行动。

本文的主要任务就是要从乡村治责与治权的关系角度，去探讨税费改革后乡村治理困境的内在逻辑。文章力图论证，税费改革及其配套改革，首要的后果是改掉、脱卸了农村基层组织治理乡村的责任，农村基层组织不再有压力、动力和责任去进行乡村治理；其次才是弱化了乡村治权――因为不需要农村基层组织进行治理了，弱化其权力是势在必然的事。在此基础上，由于缺乏农村基层组织的积极主动的行为，乡村社会才会出现治理上的问题与困境。

二、农村基层组织治理责任的生成机制

那么，农村基层组织的治理责任是怎么形成的呢？回答这个问题的核心是要弄清楚乡村治理的动力机制在哪里。所谓的动力机制，就是农村基层组织凝聚、配置和调度资源进行乡村治理的意愿与动力的生成过程和方式。

在税费改革前，农村基层组织进行乡村治理的动力来源于以下三个方面：一是国家的任务，二是农民的压力，三是乡村干部的治理主体意识。下面就这三个方面进行详细叙述。

首先，就国家的任务而言，指的是国家和上级政府下达给乡村两级组织的目标与任务，包括三个部分，一个是从乡村社会提取的部分，主要是农业税和三提五统；一个是升级达标的部分，包括一些列现代化的目标体系，如教育、卫生、计生、产业结构调整（“逼民致富”）等；一个是较为直接的乡村治理项目，主要是乡镇“七站八所”的服务与建设目标。

农业税是国家的正税，升级达标也是国家部门下达的指标，都属于国家级的任务，乡村必须完成；而要完成国家的升级达标任务以及七站八所的建设任务，但国家又不给配套的资金，乡村必须自给自足，因此首先必须完成“三提五统”的征收，这样才有钱去做其他的事。“三提五统”就成了乡村完成国家任务的关键，也就成了世纪之交农村基层组织的中心工作。只有完成了“三提五统”的征收，才能完成国家的指标任务，才能在国家的考核中取得优良的成绩，才能获得上级的赏识以保住职位或升迁。如此，国家和省级的任务下达到县市，县市有压力去督促乡村完成，并且加码，乡村在“现管”的压力下，去完成国家指标任务的积极性、主动性就十分强大。

其次，要完成国家、县市交办的农业税、“三提五统”、升级达标和其他建设任务，在强大的压力下，农村基层组织就必须调动农民、必须与农民打交道、要求农民与自己保持行为上的一致，即要农民出工、出钱、缴纳税费。也就是说，因为国家任务压在头上，而这个任务的完成又离不开农民的配合，农村基层组织是有求于农民，因此也就必须与农民建立某种利害相关的关系，与农民站在一条线上，正面回应农民的某些需求。

换句话说，因为农村基层组织有求于农民，农民就有了与乡村干部（尤其是村干部）讨价还价的空间、筹码。当农民有困难、又问题找乡村干部时，乡村干部必须予以解决，否则农民就可以用不交农业税、不出工、不出钱、当钉子户等方式来要挟他们，