郑戈：如何走出上访怪圈

2005年通过的《信访条例》试图将信访程序化、规范化，提出了“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的原则。这种试图用法律这双小鞋来框住政法这双大脚的做法并没有带来良好的效果，反而为维稳打压上访提供了便利。

好的制度可以使坏人变好，坏的制度可以使好人变坏，这是中西古典思想中均早已揭示的道理。无论假定“人之初”是“性本恶”还是“性本善”，其生活环境中的制度性诱因往往是影响人们行为选择的主要因素之一。趋利避害是人的本能，如果制度环境导致人只能争夺才能获利，多数人便会将时间和聪明才智用在争名夺利这种非生产性的事情上面，而无法指望实至名归、勤劳致富等创造性途径。如果政府在这个环境中是垄断性的资源分配者，争夺者们便会想方设法“纠缠政府”，以期获得最大化的利益。

查士丁尼《法学总论》的开篇处说道：“正义是使每个人得到其所应得的部分的这种永恒而持久的愿望”。这种观点恐怕能得到跨越文化差异而得到普遍认同。但谁来分配正义，使每个人都得到其所应得的部分？东西各国对这个问题的回答迥然不同。上述著作所代表的罗马法体系将人类行为分类、设定为各种“因”，同时又用规则明确了各种“果”，因果相应。法官虽有裁量权，但法律框架明确清晰，可左右腾挪的范围有限。同时，由于法律相对独立于政治，法官需以理服人，法律因此被发展为一种“善良与公正的艺术（ars boni et aequi）”。中国古代也有用法律明纲纪、定赏罚的思想，以荀子和此后的法家为代表。比如《荀子》尝言：“君法明，论有常，表仪既设民知方”。但即使在荀子那里，君权也大于法律，法律只是可资利用的工具之一。新中国的政法传统充分体现了这种法律为政治服务的思想。

现代化的进程必然带来社会的日趋复杂化、人际交往方式的多样化以及风险的密集化。率先进入现代社会的西方国家或者复兴了罗马法传统、或者从普通法中发展出宪政原则，开始将法治作为管理社会的主要方式，因为非人格化的法治可以为人们的交往活动提供确定的指引，使人们清楚地知道自己行为的法律后果，也使社会管理者不至于承担过重的个人责任。在其名著《法律的道德性》中，朗・富勒将法治定义为“使人的行为服从于规则之治的事业”，并且总结出了一般性、公开性、前瞻性、明晰性、一致性、可行性、持续性以及双向约束性等八大法治原则。唯有以符合这些原则的法律体系来管理社会，长期的、具有弹性和活力的稳定才可能实现。因为这种治理方式不是将社会区分为统治者和被统治者，而是将每一个人都视为能够对自己行为负责的行动主体。

我国的信访制度是政法体制中的重要环节，体现了对法治的不信任和政治挂帅的精神。从信访的主要功能来看，它既满足了一定的社会需要，也带有很强的长效副作用：（1）信访体现了群众路线的方针，其原初设计有助于反对官僚主义，实现人民对政府的监督，但当党政机关官僚化日益严重，干群关系紧张已成事实的时候，信访就成了抗争-打压的负和博弈；（2）信访为实质正义的实现开辟了通道，满足了人民群众重实质轻形式的需要，但形式既失，对实质正义的判断就成了各说各话，人民群众对它的追求便可能永无止境；（3）信访为党政权力介入司法决策提供了合法渠道，但却使党政机关不堪负荷；（4）信访为父母官形象的树立提供了机会，但却进一步导致了司法的边缘化；（5）信访是中国式多元化纠纷解决机制的组成部分，但其因人而异的结果从长远来看增加而不是减少了纠纷。

当上述弊端变得日益明显的时候，我国政府采取了把信访“纳入法制轨道”的措施。2005年通过的《信访条例》试图将信访程序化、规范化，提出了“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的原则。这种试图用法律这双小鞋来框住政法这双大脚的做法并没有带来良好的效果。试想，人们之所以诉诸于信访，本身便是由于对司法和行政等法定渠道失去了信任，从而期盼“青天大老爷”法外施恩。如今这种法外途径要受这么多条条框框的限制，教人情何以堪？更为严重的是，在维稳的大政策下，“依法信访”和“依法接访”往往成了地方政法部门侵犯访民人权、用粗暴方式阻止上访的借口。比如，《信访条例》第18条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人”。第20条规定了几种违法上访的情形，其中第六项是“扰乱公共秩序，妨害国家和公共安全的其他行为”。第47条则规定对违反第18和20条的可视情节轻重给予行政处罚乃至刑事制裁。这样，地方政法部门既有了很宽泛的自由裁量权，又有了很大的处罚权。

从报道来看，黄四辈、魏兰夫妇本是善良本分人。将近30年前因与村干部发生冲突而遭受行政处罚，进而在日常生产、生活中处处遭遇人为施加的种种不公，从此走上了上访这条不归路。上访偶尔带来好的结果，比如获得赔偿，但却因成为当地政府的眼中钉而得不偿失。越上访而冤屈积累越多，越冤屈而越要上访，这个怪圈，他们迄今无法走出。实际上，像电影中的秋菊一样，他们要的只是一个“说法”，也是就清白的名誉。这个说法，对县委县政府来说却是比拿出12万元困难得多。爱德华・赫曼在《恶的平庸化》一书中详细阐发了汉娜・阿伦特提出的同名概念，他写道：“通过常规化过程，常人得以有组织地、系统性地干出可怕的事情。正是在这个过程当中，丑恶的、可耻的、残忍的乃至难以启齿的事情变得例行化，甚至被认为‘事情就得这么做’”。随意剥夺公民的人身自由已经被“例行化”了，让官员承认自己做错了，除非有独立的裁判者根据法律提出这种要求。

（本文的删节本发表于财新《新世纪》 2011年第29期）