叶敬忠等：土地流转的迷思与现实

【内容提要】针对农村土地流转，政策文本和学术话语协力建构了五大迷思，即土地流转是农民的理性选择，有利于提高农业经营效益、保障粮食安全、促进劳动力转移和农村劳动力的就地就业。四川省葛村的微观经验呈现了另一种现实，即土地流转并非所有农民自由而理性的选择，流转后的农业规模化经营不再种植粮食，效益并未提高，仅能为当地农民提供少量的季节性低酬就业，土地流转与外出务工没有直接关系。虽然一个村庄的调研发现不能代表全国的整体状况，但本文希望言明的是，那些声称具有普遍性特征的土地流转之“迷思”在葛村并不存在。中国农村的土地承担了太多的责任，其非生产功能远远大于生产功能。土地流转是当下关乎农民切身利益的最重要的一项政策和行动，不能以现代农业为名，采用经济力量的无声强制甚至超经济强制等手段强行推进。

【关键词】土地流转理性选择粮食安全劳动力流动现代农业

近年来，中国农村的土地流转正在加速（陈锡文，2015a）。据农业部（2014）统计，截止2014年6月，全国农村流转的土地经营权总面积达3.8亿亩，占28.8%。部分和全部流转土地的农户近6000万户，占全部承包农户总量的26%。

这里的土地流转是指土地使用权流转，即拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，也就是保留承包权，转让使用权（张红宇，2001）。土地流转制度的核心是在农村土地集体所有的基础上，实现所有权、承包权、经营权的“三权分置”或“三权分离”。纵观改革开放三十余年来的农村土地制度变迁，20世纪80年代初期开始的家庭联产承包责任制实现了农村土地集体所有权与家庭承包经营权的“两权分离”，但承包者与经营者高度统一；而土地流转则实现了农村土地集体所有权、家庭承包权和多元主体经营权的“三权分离”。从“两权分离”到“三权分离”被称为农村土地制度变迁的必然选择和重要创新，无论在理论上还是在实践上，都具有极其重要的意义（韩俊，1999；邓大才，2000；李文棋，2002；叶兴庆，2014；张红宇，2014）。

众多地方政府和主流学者将土地流转制度赋予极其重大的功能与使命，本文的第一部分将梳理那些由政策文本和学术话语所建构出来的土地流转的“迷思”。第二部分是对四川省葛村①的实地调研，目的是展示一个村庄的土地流转的“现实”。第三部分是通过微观“现实”反观宏观“迷思”而引发的一些思考和针对那些“迷思”的反叙事。

一、土地流转的话语迷思

安徽省凤阳县小岗村曾于1978年以“敢为天下先”的胆识，分田到户，实行家庭联产承包责任制，实现了农村土地的“两权分离”，因此成为中国农村改革的发源地和农村改革第一村。对于旨在实现“三权分离”的土地流转的目的和意义，凤阳县人民政府是这样定位的：

推进农村土地流转，有利于优化土地资源配置，解决耕地零散分割、规模过小问题，提高土地经营效益；有利于促进农业结构战略性调整和连片开发，实行农业的规模化、集约化经营和专业化生产；有利于改变传统农业生产方式，提高农业效益和市场竞争力；有利于土地、资金、技术、劳力等生产要素的优化重组；有利于推动农村劳动力转移，加快城乡一体化建设，实现城乡统筹发展。（凤阳县人民政府，2009）

中共中央办公厅、国务院办公厅2014年印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出：

伴随我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势。实践证明，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，有利于保障粮食安全和主要农产品供给，有利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收。（中共中央办公厅、国务院办公厅，2014）

总体而言，农村土地流转得到了各级政府和很多学者的普遍支持。他们坚信土地流转有利于提高农业经营效益、保障粮食安全、促进劳动力转移、农村劳动力的就地就业，是农民的理性选择。这些构成了本文所指的土地流转的五大迷思。

（一）土地流转有利于提高农业经营效益

大量文献在论述土地流转的重要性时指出，土地流转是规模经营和农业现代化的必然选择，将使资源利用效率更高，更有利于形成规模经营，有助于克服小农家庭经营的局限（黄祖辉、王朋，2008；张红宇，2002；温世扬，2014）。与一家一户分散的小规模经营模式相比，农业规模化经营能够使资金、科技、劳动力等生产要素实现优化组合，降低生产成本，提高农业整体效益（吴郁玲、曲福田，2006）。土地流转可以将土地从边际产出较低的农户转移到种田能手手中，可以借助农业生产的专业化分工提高农业生产效率，优化配置土地资源和劳动力资源，土地供给者和土地需求者的福利以及经济效率都将得到提高（曹建华、王红英、黄小梅，2007），实现土地的边际产出拉平效应（姚洋，2000）。这种论述背后隐含的逻辑假设是农户兼业化阻碍农业劳动生产率的提高，降低土地产出率和利用率（张伟丽、扈映、米红，2013）。例如，外出劳动的农户逐渐放弃种植程序繁杂、劳动力投入较多的作物，而选择容易耕种和劳动力投入较少的作物及种植方式，在可以耕作多季作物的前提下，大多农户每年只耕作单季的粮食作物（杨浩，2009）。此外，土地流转的现实意义还体现在通过提高土地经营规模，实现农业增效和农民增收（游和远、吴次芳，2010；韩俊，2014a）。尤其是在地方政府看来，土地流转十分有助于实现农民增收和农村稳定，所以其推动土地流转的意愿非常强烈（徐旭、蒋文华、应风其，2002；吴培，2015）。

（二）土地流转有利于保障粮食安全

粮食之于国家稳定和国际政治的作用是不言自明的。中国政府始终高度重视国家粮食安全，把解决13亿人口的吃饭问题作为治国安邦重中之重的大事。可以说，保障粮食安全对中国来说是永恒的课题。研究指出，中国必须充分利用土地，但是土地的抛荒和粗放式经营造成了资源浪费，对国家粮食安全非常不利。因此，土地的高效使用是一个非常迫切的问题，其中土地流转便是有效的解决办法之一（贺振华，2006a）。在政府看来，土地流转有助于实现农业增产（徐旭、蒋文华、应风其，2002），土地的规模经营对于稳定务农者队伍、保障粮食安全和主要农产品供给都有重要的作用。尤其是，要与发达国家大规模的农业经营主体竞争，提升我国农业的竞争能力，就必须积极推进土地流转，扩大土地和农业经营规模，提高农地资源的配置效率，从而提高农业和粮食的劳动生产率（韩俊，2014a）。再者，土地流转还可以解决农民外出务工造成的土地“大面积的隐形荒芜”（周先智，2000），以确保粮食的生产。中央政策也要求农村土地流转实施中必须保证粮食生产，必须限制土地流转的非粮化，禁止非农化，其最终目标就是为了保证国家的粮食安全（韩俊，2014b）。

（三）土地流转有利于促进劳动力转移

有学者指出，农村土地流转与农村劳动力的转移密不可分。要么先有劳动力转移，然后实现土地流转；要么土地流转产生更多的劳动力剩余，从而推动农村劳动力的转移（贺振华，2003）。一方面，部分农户放弃祖祖辈辈承传下来的谋生方式，自愿流转农地的使用权的主要原因是家庭主要劳动力向第二产业和第三产业的转移，因为从事农业生产比较利益低，收入预期差，而放弃土地后从事非农业生产可以获得比从事农业生产更高的收益（钟涨宝、汪萍，2003；吴郁玲、曲福田，2006）。土地流转的最初原因是部分农村劳动力外出打工，从而将土地出租给别人耕种（贺振华，2006a）。另一方面，中国农地制度的基本策略不在于提高农业效率，而在于鼓励劳动力转移以及维持社会的基本稳定等方面（蒋文华，2004），“三农”问题的出路在于减少农民（李跃，2010）。而减少农民、促进劳动力要素流动的手段之一便是让土地像其他要素一样自由流动。这样形成的农业规模经营将实现劳动力资源的重新配置（张竞文，2015）。因此，土地流转将推动和影响农业人口的流动（邵彦敏，2007），促进和加快剩余劳动力向第二、三产业转移的步伐，从而打破二元经济结构，优化产业结构，推进城镇化建设和城乡一体化（罗先智，2009；何莉，2011；刘建丽，2012）。各地关于土地流转工作的实践总结也对此进行了肯定，例如河南省汤阴县通过土地流转，转出土地的农户由于耕地面积减少，部分劳动力向非农领域转移，外出打工人数增加，全县新增加2800名外出打工人员（赵文宏，2009）；河南省新县通过土地流转使耕地向大户和合作社集中，既解决了撂荒问题，又从第一产业中解放出十万名剩余劳动力，转向第二、三产业（吴培，2015）；黑龙江省嫩江县的土地流转带动和促进了种植业结构调整，使大量的农村富余劳动力从土地上解放出来，外出打工，投入到第二、三产业之中（黑龙江省嫩江县农村财政研究会，2014）等等。

（四）土地流转有利于农村劳动力的就地就业

在地方政府关于土地流转的工作总结中，常常十分肯定土地流转和规模经营对农村劳动力就地就业的作用，即从农民手中流转到土地的工商企业等经营主体可以创造大量的农业雇工机会，可以雇用流出土地的农民，使之变成产业工人，既领取土地租金，又赚取工资，从而提高农民的家庭收入水平（何晨阳、许晟，2014）。各地也介绍许多实例，如河南省汤阴县威尔制药有限公司2006年连片租用114户农民的承包地500亩，建立药材基地，而流出土地的农户可到基地打工，日均工资为20元（赵文宏，2009）；湖南省金湘园农业科技有限公司在长沙县流转入467户的耕地1480亩，解决当地农民500余人的就业（曾超群，2010）。成都市的土地流转模式被认为具有以劳动密集型产业为基础的产业结构特点，因此可以有效地吸纳劳动力就业，缓解社会就业矛盾，有助于社会稳定（王朝华，2014）。很多调研和分析指出，土地流转政策能够增加农民就地就业，提高农民收入水平，如安徽省淮北市的土地流转即被认为有利于解决农村剩余劳动力就业问题，尤其是可以促进农村劳动力的就地转移（赵丙奇等，2011）。此外，乡村管理者常常以服从国家建设的需要为由，动员农民流转土地，并承诺流转出去的土地被建成厂房后，企业会优先解决当地村民的就业问题（陈成文，2012）。尤其在较发达的农村地区，有关部门承诺主动考虑流出土地农民的去向问题，并通过流转合同的制定，为农民提供就业机会，让流出土地的农民可以在农业龙头企业内工作，从而有效地就地转移农村剩余劳动力，保障农民收入，促进社会的和谐发展（魏庆，2013）。也有建议认为，在土地流转和现代农业发展中要坚持以解决农民的就业问题为前提，通过与公司签订的合同条款把农民的“地主”和“工人”双重身份落到实处（韦彩玲，2012）。

（五）土地流转是农民的理性选择

钟涨宝和汪萍（2003）指出，现阶段学术界关于土地流转的研究大多将农户在流转过程中的行为假定为一种理性行为，认为农户流转土地是经济利益驱动的结果，为的是追求经济收益的最大化。具体来说，农民流转土地是在分散与规模经营之间的收益差异、农业与非农就业的收入差异基础上进行的理性选择（吴郁玲、曲福田，2006）。上述假设的基础是，在完全竞争的市场经济中，