赵海：我国农业支持保护制度亟待重构

赵海，经济学博士，中国农业发展银行政策研究室。

摘要：本文认为，现行的农业支持保护制度尽管在粮食增产和农民增收反面发挥了重要作用，但由于其扭曲了市场运行机制，损害了价格发现和资源配置功能，并引致一系列问题，从长远看并不利于提高农业竞争力、保护农业产业安全以及稳定农民收入。本文提出，要重构农业支持保护制度，改革覆盖主要农产品的价格形成机制，合理界定库存规模，加快构建市场定价为基础、宏观调控有效运行、简便易行低成本的农业支持保护制度。

新世纪以来，我国“三农”成就巨大、成绩斐然，如粮食连年增产、农民连年增收，官方称之为农业农村发展的“黄金期”，在此不在赘述。同时，农业面临的问题也不少，如高库存难以为继、财政压力日益沉重、市场竞争力严重不足、农民增收已现疲态、生态环境破坏、食品安全危机等，本文亦不展开。笔者以为，不论是巨大成就，还是严重问题，其实都有一个共同的指向，那就是这十几年实行的农业政策，主要就是农业支持保护制度，正所谓“成也萧何、败也萧何”，是制度使然。本文所指的农业支持保护制度，有两个方面，一是农产品价格形成机制和补贴机制，二是宏观调控和吞吐调节机制，当前的重点和难点是库存问题，以下将在文中分述。本文总的观点是，现行的农业支持保护制度尽管起到了粮食增产和农民增收的作用，但由于其扭曲了市场运行机制，损害了价格发现和资源配置功能，并带来一系列问题，从长远看并不利于提高农业竞争力、保护农业产业安全以及稳定农民收入，迫切需要重构。

一、农产品价格形成机制要回归到市场化轨道

国务院在2004年下发17号文，即关于进一步深化粮食流通体制改革的指导意见，这个文件标志着我国农产品价格购销两头全面放开，同时形成了一套新的农产品市场调控的体系。这个体系的设计初衷是，放开农产品价格，以市场定价为基础并辅以宏观调控。后来在实际运行中，为了保农民收入和粮食稳定，长期实行农产品最低收购价制度和临时收储制度，并不断提高收储价格。这种办法尽管有利于粮食增产和农民增收，但由于其背离了市场化改革的初衷，甚至与市场机制渐行渐远，带来的最大问题是农产品价格高企、粮食库存巨大、市场竞争力下降、生态环境破坏、加工企业亏损、财政不堪重负。笔者2015年底在黑龙江省佳木斯市调研，该市的玉米和水稻加工企业大面积停产，市场主体普遍不愿意收购，但农民的种植热情依然高涨，据介绍很多农民把坡地都开垦出来种玉米了。这边大量种出来的玉米市场没人要只能进国家的仓库里面，那边还要大量地进口玉米，可见价格机制扭曲到了何种程度。

为破解这种局面，国家实行了改革政策，2014年在新疆搞了棉花目标价格试点，在东北和内蒙搞了大豆目标价格试点，2016年又取消了实行8年的玉米临储，实行市场定价、价补分离政策，意欲兼顾粮食稳定、市场定价和农民增收的三重目标。笔者认为，搞价补分离的办法，是向2004年提出的市场机制的一种回归，方向是对的，但仍有几个问题需要认真探讨。

一是品种问题。本质就是小麦和水稻两大口粮要不要也搞市场化。2016年中央1号文件提出，继续执行并完善稻谷、小麦最低收购价政策；国务院下发的《全国农业现代化规划（2016-2020年）》也提到继续执行并完善稻谷、小麦最低收购价政策。这表明国家在这两个品种上暂时还没有放开。究其原因，主流的观点就是小麦和水稻是口粮，要保证绝对安全。笔者以为，这种观点咋一听有道理，实际上似是而非，其把粮食安全和市场化机制对立起来。中央提出口粮绝对安全强调的是确保产能而非一时的产量，核心要义在于藏粮于地和藏粮于技，要把重点放在耕地保护、基础设施建设和技术创新上，做管长远的事，而不是通过价格刺激政策搞产量锦标赛、一味追求连增。当前，小麦、水稻价格机制扭曲状态下的问题也不少，同样存在仓容不足、加工企业生存艰难、财政负担重等问题。现在玉米过剩的问题最突出，国家将当前调结构的重点放在玉米上，可以预见，随着玉米的调减，小麦、水稻由于托市机制的存在，产量和库存可能继续增加，同样会出现玉米的困局，正所谓“头痛医头、脚痛医脚”“按下葫芦浮起瓢”。笔者建议，应利用当前农产品供给相对宽松的有利时机，对小麦、水稻一并进行市场化改革，实行价补分离政策，从整体上改变农产品价格形成机制扭曲的局面。

二是比价问题。中央有关文件提出，对农产品价格形成机制和市场调控制度，要采取“分品种施策、渐进式推进”的办法来进行。之所以提出“分品种施策”，主要考虑是不同农产品的特点、重要程度和存在问题不一样，不能所有农产品按一种办法改。但这里应该注意一个问题，搞“分品种施策”，千万不能不去“分品种统筹”。因为主要粮食作物之间存在一定的替代关系，比如东北的玉米和大豆，如果政策目标是增大豆、减玉米，那么“分品种施策”不能就大豆政策单纯进行研究，一定要与相关替代产品统筹研究，让农民生产大豆的效益至少不低于玉米，这样才能有效果。2014年国家在东北地区搞的大豆目标价格试点之所以效果不明显，一个重要的原因就是生产大豆的效益加上补贴还是赶不上玉米和水稻，比价关系没有计算好，农民还是不去种。因此，在实际操作中，要搞“统分结合”的方式，在分品种施策的同时，还要把各类农产品比价关系统筹起来进行考虑，这样才不至于偏离政策目标。

三是操作问题。如何对农户发放补贴，这是政策设计中的第一难题！目前普遍采取的层层统计上报的方式，存在数据失真、工作量大、执行成本高、满意度低等问题，弊端显而易见。笔者在佳木斯一个县调查大豆目标价格实施情况时，该县农业部门介绍，由农民和村镇两级上报上来的大豆面积，比上级掌握的高出将近一倍，而上级部门的补贴资金还是按自己掌握的面积控制，这样下来，实际到农民手上的补贴大打折扣，农民和基层部门都不满意，工作很难做，很多地方都发不下去。那么，对农户的补贴到底怎么发？笔者提出两个思路供参考。第一种思路是借助信息化的成果发放补贴。具体就是通过信息遥感技术采集全国种植数据，形成种植业大数据系统，并依托该系统发放农户种粮补贴。在农业部印发的《“十三五”全国农业农村信息化发展规划》中提出，到2020年，农业农村大数据建设取得重大进展，全球农业数据调查分析系统初步建成，国家农业数据中心完成云化升级，农业数据信息支撑宏观管理、引导市场、指导生产的能力提升。在农业部等8部门联合印发的《“互联网+”现代农业三年行动实施方案》中，提出构建“天地一体”的农业物联网监控体系，实施农作物种植遥感监测等精准化作业，重点推进粮食和重要农产品数据资源整合开发应用。这里可以看出，随着信息化的推进，依靠信息技术取代人工统计是完全可行的。第二种思路是构建基于再保险的农业收入保险体系。通过设定正常产量和目标价格下的农户种植收益保障水平，当农户取得的种植收益低于保障水平时，由农业保险补齐差额。政府设立全国性农业再保险公司，以农业再保险来补贴各类商业保险机构的农业保险业务，并对其承保和理赔行为进行有效监督和激励。当然，农业保险和再保险体系的运作同样需要大数据支持，其优点是政府部门不直接从事补贴的操作，而是由专业的保险公司来承担，并通过再保险公司实现对商业保险公司的激励和约束，市场性和专业性更强。

二、解决粮食库存问题要提上重要议事日程

库存问题的出现与上面的农产品支持保护制度息息相关，或者说是市场机制扭曲之果。到2015年底，我国粮食库存已接近一年的产量，达到5.2亿吨，其中玉米库存占了一半左右，约2.6亿吨，比2015年全年玉米产量2.25亿吨还要多。目前，我国粮食储备率已达83.2%，远远超过联合国粮农组织规定的17%-18%的安全储备水平。天量的库存，就像高悬在农业产业之上的“堰塞湖”，是中国农业转型无论如何也绕不过去的一道坎。

超额储备带来三大问题。一是财政负担沉重。以每吨粮食每年库存成本250元计算，5.2亿吨的库存每年就耗费掉1300亿元，这还不包括以后出库销售形成的亏损。这项支出与对农民的补贴形成现实消费能力和生产能力还不一样，库存保管支出是耗散于无形的。可以这样说，超量的库存本质上就是一种浪费。二是农产品价格长期不振。如此天量库存，伴随着每一次的腾库清仓，都会对农产品市场造成巨大冲击，长远看来其实不利于农业产业的安全。三是出库不倡带来质量安全隐患。随着粮价一路走跌和新粮逐步上市，用粮企业观望情绪愈发浓厚，拍卖成交量逐步下滑。据报道，2016年8月-9月，中储粮投放2014年临储玉米1250万吨，仅有1.8%售出，绝大部分都流拍。在这种情况下，陈化粮和霉变低质粮的概率将大大增加，给食品安全带来隐患。从这个视角看，我国正面临库存越多越不安全的窘境。因此，我国粮食库存问题需要进行认真研究。

第一，库存多少合适？如上所述，联合国粮农组织规定了17%-18%的安全储备水平，过高或过低都不安全。考虑到我国主销区和平衡区还没有解决粮食安全问题，市场不太成熟，还有很多交通不发达的地区影响粮食运输，也有体制因素制约粮食流通，我们可以在联合国规定的储备水平上再加一道保险，将其提高到30%的储备水平。如果再考虑中央对粮食安全的极端重视以及地缘政治等因素，我们加双保险到40%，就是2.5亿吨粮食，恐怕不能比这个比例更高了。如此算来，我国目前的库存超出了这一标准一倍还要多，严重的超额储备是显而易见的。在粮食安全问题上，我们当然不能麻痹大意、掉以轻心，但也不能杯弓蛇影、杞人忧天，总担心饿肚子。只要把10亿亩的高标准农田切切实实地建设好，把农业生产能力保护好，有适当的粮食储备，再配上国际市场调节，一时的产量波动是完全不足惧的，让市场去解决就可以了。

第二，怎么去库存？去库存不容易，现在一谈到去库存，往往就是给加工企业补贴，促进农产品加工转化。这种做法当然会有一些效果，但笔者认为是短期的，不能从根本上解决问题。这种通过补贴促进加工的办法会把原粮的过剩状态传导到加工品领域，并导致加工品的过剩，因此是个治标不治本的措施。去库存注定是个艰难和痛苦的过程，不能指望一个冲锋就能解决，根本上还是要控制源头，不要再敞开口子入库了。上面讲到，我国粮食库存绝对安全水平是2.5亿吨、5000亿斤，如果每3年轮换一次，那么每年国库收1700亿斤粮食就足够了。现在只能适当减少产量、改变结构，以时间换空间，逐步把超量库存消化掉。具体的举措包括：利用当前有利时机，坡地退耕还林还草、毒地改变用途、好地轮作休耕，以涵养生态、保护地力，实现调减产量的目标；改变种植结构，积极发展绿色、健康、安全、营养、美味的高品质农产品，逐步替代高产低质、不受市场待见的大路货；对陈化粮拍卖封闭运行，避免冲击市场；对毒素严重超标、已不适合食用和加工的低质粮集中处理，严禁流入市场，变潜亏为明亏，达到一次出清的目的。

第三，用各种手段控制进口。在目前国内粮食天量库存的背景下，要千方百计地控制住粮食进口，