袁绪程：民办教育体制改革：问题与建议

金融危机引发全球经济大幅度下滑，暴露出我国经济的结构问题――实物经济尤其是低附加值产业的过度开发与某些服务业发展严重不足的矛盾，通过体制改革推动教育、科技、文化等服务业的发展，尤其是民办教育的发展应提到战略高度给予重视。

一、民办教育存在的体制问题

30年改革开放的重大成果之一，就是重新发展了民办教育。按照官方的定义，所谓民办教育是指非财政性的投资办学，它包括个人、团体、企业、事业等利用非财政资金举办教育机构。当初搞民办教育显然是舒解财政教育资金不足的权宜之计，今天它已成为我国教育事业的重要组成部分，并显示出强大的生命力。

民办教育（机构）的兴起对中国教育事业的大发展功不可没。一是弥补了被称为“公办”教育供给的不足。据统计，2007年全国各类民办学校和教育机构约11万所，在校学生2700万人。也有学者认为，2005年，学历和非学历教育在校学生达3057万人；二是民办教育的兴起打破了公办教育的“大一统”或垄断局面，为教育的多元化发展和竞争作出了贡献；三是改善教育公平，提高教育效率，扩大教育自由，创新办学思路和教育方式，推动教育改革，并为中国教育体制改革提供了丰富的经验和教训；四是减轻了财政办学的压力，促进了教育产业的发展。但是，民办教育（机构）从无到有，是在旧体制向新体制转型或过渡中产生的。它必然带有过渡时期的“模糊”特征或非驴非马的体制特征。正由于体制不清、身份不明，民办教育缺乏长期战略，很难做大做强，一些中小民办教育机构甚至陷入种种困局之中。

1、准入规则的矛盾和混乱

准入规则是指民办教育者办学性质、条件、资质等法规和政策性的规定。本文仅讨论办学性质的规则问题。我国恢复非财政投入性质的办学始于上世纪80年代中期，当初称为利用社会力量办学。发展民间力量办学显然是英明之举。但是应当看到，与西方发达国家由教会和有财产的贵族办学的非营利性目的不同（非营利性不是不要盈利，而是指不要投资收益），大多数不太富裕的中国人办教育则是一种谋生手段或谋利的职业，其中不少人是作为产业来投资的，追求回报是题中之义。办学的营利性是显而易见的。当然，投资办学以营利为目的也没有什么不好，就像许多追求价值增殖的市场经营者也为社会提供使用价值一样，民办教育者在实现营利之时也为社会培养了人才。何况当初一些人是借贷办教育，不营利又如何还债？问题出在：我国的法律法规和政策对办学的性质进行了种种限制。例如，《中华人民共和国教育法》第二十五条规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其教育机构”。这种脱离实际的法规显然使民办教育者陷入尴尬境地。要么违法提取利润，要么作假，转移成本，抽逃资金，搞变相营利。更重要的是，由于投资及其收益没有法律保障，机会主义盛行，民办教育机构何以做大做强？为了摆脱立法的困境，其后颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》又允许 “合理回报”，即从办学剩余并扣除发展基金后可提取利润。《促进法》及其实施条例虽解决了办学者投资回报的合法性问题，但却与上位法的《教育法》中的禁止 “以营利为目的办学”规定相矛盾。换句话说，如果禁止民办教育营利，则不应有什么投资回报之说，如果允许民办教育营利，不仅有利润回报，而且应明确投资者的产权。如果归谁所有的产权不清，按什么方式进行分配不明，就会带来民办教育该不该收营业税和所得税？按什么规则定收税？该不该给予财政补贴和支持？土地使用是否给予优惠？终止后又如何清算等等一系列问题。

2、监管规则的混乱

教育准入规则的不确定性和矛盾必然引起教育监管的混乱，因为任何一个事业或企业单位，不论其提供的产品是服务类还是非服务类，都涉及出资人和该团体（事业、企业、社团）的法律地位，产权、产品的性质及社会管理等法律、税收和行政监管问题。如果法律法规含混，产权管理、工商法人登记管理、税收管理、教育行政管理等具体的部门规章就不可能无歧义性，甚至模糊不清，就可能与实际脱节，导致一些民办学校屡屡发生产权、税收、行政等方面的纠纷以及违规违法和短期行为，如抽逃资金，虚增成本转移利润，变相乱收费，投入不足，克扣费用，教学质量低劣等等。

二、改革的方向

如何解决上述问题？必须从法律和制度层面上进行解决。改革的方向是界定民办教育的性质，放开管制，引导和规范多元资金投向教育领域，形成多元化办学的发展格局和分类管理的教育体制。

1、民办教育（机构）的性质

民办教育（机构）的性质历来众说纷纭、争论不休。我认为可以从以下几个层面进行界定：

（1）机构的性质。民办教育机构属于什么性质？具备什么样的法律地位，按何种方式进行注册登记？现有的民办教育机构一律被定义为“民办非企业组织”。比照我国民法通则的四类法人：国家机关法人、企业法人、事业法人、社团法人，“民办非企业组织”处于“四不像”地位。在西方发达国家，“民办”教育可分为企业法人和公益性的社团、财团法人两大类。因此，我们的民办学校（或机构）是否一定要登记为“民办非企业”？换句话说，是否允许举办者（出资人）用“企业”的方式办学校？我认为可以。我们国家过去有、外国也有过企业式的“私立”办学。是按“企业”还是按“事业”来办学，应由举办者自由选择。关键在于：能否遵守办学规则“按轨道行车”，“按规则出牌”。如果用“企业”的方式办学，就要接受企业规则的监管，比如照章纳税等等。如果按公益事业办学则应当享受财政、土地、税收等方面的优惠政策。

（2）产品性质。民办学校是否一定要提供公共产品？我曾经多次强调，就其教育本身的技术性质而言（如果量化到一个具体的学校），它不具备经济学意义上的公共产品性质，即不符合萨缪尔森判定公共品的两基准：非排他性和非竞争性。教育只是一种外部性很强的特殊产品。当财力允许并且教育价值选择优先时，基础教育才成为人工的公共品。大多数国家都是在工业化的起飞阶段后才提供基础教育的“公共品”的。公共产品的标准为是否收费，如果免费即公共产品。但是，应由国家提供免费的基础教育，而不能强迫私立学校进行免费的基础教育。因此，民办教育及其举办者可以提供公共产品或准公共产品的教育，也可提供收费的私人产品的教育，应当允许其自由选择。当然，国家提供免费的基础教育，可采取市场的方式，如可采取委托协议，指标竞价，由公办学校和民办学校等“供方”采购。也可采取补“需方”的办法，比如，通过发教育券给义务教育者择校入读等等。免费基础教育不一定由政府直接包办和直接生产。

（3）出资的性质。出资的性质分为公益性和私益性。所谓公益性指无偿资助或赞助他人（社会）的行为，而不是指产品（服务）的社会性（使用价值）。任何产品（服务）都是为社会而“生产”的，都具有使用价值，不能以使用价值的“社会性”来划分公益性和私益性的界限。那么，民办教育是否一定要非营利性或公益性？我认为不一定。判定举办者（出资人）及其教育机构是否公益性的主要标准为是否属于营利性质。公益性的核心就是非营利性，即出资人不追求投资回报，不要求投资所有权，相当于免费出资，如各种无偿的捐助、赞助等等。如果出资人追求非营利性，其办学机构就表现为公共事业的性质即公益性，在法律上则应享受财团（社团）法人或公共事业法人地位；相反，如果追求投资回报和营利性，与通常的企业没有什么两样，在法律上就应视为企业，其出资的性质则是商业性即私益性的。

综上所述，民办教育的性质应由其出资的性质决定。出资可以分为两大类：一是公益性（非营利性），二是私益性（营利性）。民办学校改制的方向就是要重新划分两类不同性质的办学，并按照不同性质进行分类管理，既要杜绝“挂羊头卖狗肉”的假公益性，又要确保出资人的合法的商业权益。在当前，既要提倡非营利性的公益性质的办学，也要鼓励营利性办学，以吸收大量资金办教育，解决教育供给不足和教育活力（竞争）不够的问题。

2、改革的建议

（1）“修法”“修规”。从法律上重新界定民办教育的两类性质，允许营利性办学，允许多元办学；修改和完善产权、税收、财补、行政等一系列的政府法规和部门规章。做到“有法可依”“有规可循”。即能使民办教育改革具有合法性，又能保护民办出资人的权益。

（2）进行民办教育体制改革试点。在一些条件成熟的地区，开展民办教育机构的改制、转型和转轨试验。一是制定和颁布民办教育分类管理的法规和政策，即公益性（非营利性）和私益性（营利性）教育机构的登记、管理、税收、财补、土地优惠等法规和政策。二是由民办教育机构的举办者自愿选择申请改制和转制。可分三类申请：转为自营性的教育机构；转为公益性（非自营性）的教育团体；转为地方国有的，自收自支的事业单位。不论属于哪一类别，不论民办和公办，都可以接受财政性的委托和招标形式的“政府采购”以及其它财政性资助等等。但要实行“封闭性运行和管理”，不准挪作他用。三是对改制为公益性（非营利性）的办学者给予奖励。比如，根据其贡献大小，给予一次性物质奖励和精神奖励。四是对转为营利性的民办教育机构，要根据公司法，参照当年“集体企业”改制的办法，重新评估、确认和界定国家、学校、个人的有形和无形财产，进行教职人员的身份转换或补偿以及土地变性的补税等等，要给予企业法人地位。

我们相信，只有通过改制，真正确立民办教育的不同法人主体地位，民办教育的举办者、投资者和捐助者才可能有长远的利益预期和战略谋划，才可能吸引各类资金，如各种投资基金、各种捐助基金等境内外资金大规模的投向教育事业和产业，民办教育大发展的春天才可能真正到来。

（作者于2009年5月15日在“如何振兴中国民办教育”研讨会上的主题发言）