袁绪程：教育体制改革向何处去

今天讨论教育体制问题，关于教育体制改革的方向，其实我觉得，如果对现行教育制度做一个基本的判断，就像当年经济改革时经济学家对经济领域的判断一样，我们还滞留在八十年代初的水平。教育是大发展了，甚至用了很多洋化的技术，应当肯定进步很大，但基本体制是落后的，甚至有人说落后六十年都不为过。

现在讲怎么改，就是我们的教育改革的方向应该怎么定。如果说我们在很多方面有共识，比如大家都承认经济市场化、政治民主化，社会多元化是改革的方向，至少在理论界好像达成共识了。那么，教育改革的方向是什么，往哪里走？“彼岸”在哪里？我觉得好像是模糊的，还没有一个共识。

我用两个词，行政化和八股式来形容我们的应试教育制度。有人问我，为什么全世界都有考试，独独中国考成这样子？因为它行政化、垄断化加八股化，所以我们的教育制度考不出人才。我觉得教育改革的方向是明确的，就是要把我们的行政化的垄断的教育制度改成社会主义的自由教育制度。这就是“彼岸”，这就是方向。从“此岸”到“彼岸”可能需要很多年，但要急早谋划，小步快走。

从这个角度看，自由教育制度包括素质教育但不限于素质教育，用素质教育来批评应试教育并不全面。应试教育这个词从狭义来说是灌输式教育，对应的是启发式教育。如果从广义如制度层面看，应试教育制度对应的是自由教育制度。我认为，从行政垄断的应试教育制度转向自由教育制度，就是改革的方向。

我觉得向自由教育制度改革，不是用口号说得清楚的，比如教授治学，行家治校。因为还有其它因素，比如，教育制度处于社会制度之下，社会治理环境也很重要。如果一定要概括的话，自由教育制度是指约束和规范投资人（捐助人）自由办学、教师自由授课、学生自由择校择课的一系列成文和不成文的准则和规章制度。也许有人很讨厌“自由”这个词，但这曾经是一代又一代共产党人追求的终极目标。正如马克思所说，每个人自由的发展是一切人自由发展的条件；恩格斯也说过，人类社会要从必然王国走向自由王国。追求自由人的联合体是马克思毕生的愿望。

那么，如何从国家行政垄断的教育制度向自由的教育制度转变呢？可以从教育的管理部门、教育基本制度、教育机构的管理制度三个层面进行改革。

第一个层面就是对宏观教育部门的改革。改革的方向就是将教育的宏观管理及其机构与教育的微观管理及其机构分离，也就是说通过逐步的放权和分权，使教育部门转变为规划。监管及规则制订的行业性的管理部门，而不是“管、办、评”集一身，宏观微观不分的“主管部门”。“主管部门”的概念属于计划经济时代。那时候的工厂都是行政附属物；现在的教育机构也一样，是教育部门的附属物。放权分权的改革当然是一个过程，不可能一蹴而就，但要坚定不移地走下去。

第二个层面的改革就是对学校基本制度的改革。这里的教育基本制度是指举办人办学的准则和规章制度，如出资的性质、方式及目的等等。它决定了学校的性质。从根本上说，有三类基本的出资办学制度：一类就是公营学校，也就是公立学校，即由政府出钱办的。在西方发达国家和地区它属于政府机构系列，即按政府公共事业登记，人员参照公务员管理，在实际运行中有很多不便。为了克服麻烦，一些公营单位采取公司化或变相公司化登记，比如像香港的地铁，它采取企业登记，通过个人信托委托登记，按照企业法律制度来管理，处理职工的聘用和辞退等问题就方便得多。如果按照公营登记，就得按公务员来处理。香港对公营和私营的区分很清晰，就像交通规则一样，快车慢车各行其道，分得清清楚楚。公营学校是用纳税人的钱，那就得接受社会监督。

第二类就是“社会办学”。所谓社会办学是指由政府以外的个人和团体出资（捐助），不以营利为目的而举办的教育机构，像哈佛大学。我们翻译为“私立”学校，其实，这是真正的公共所有，出资人不能拿回报，不能有“所有权”，这有点像马克思设想的“共同体”，也有点像宗教团体，比如寺庙的财产，和尚是不能拿走的。这种公共团体自古以来就有。在法律上，这种“社会公共学校”类似于社团或财团法人。

第三类是市场化办学，即举办者（个人和机构）以营利为目的，追求投资回报的出资办学，在法律上，登记为营利性的公司法人，同时受教育法和公司法管辖。

第三个层面是学校内部管理体制改革。学校内部管理体制受上述基本制度制约。不同制度下的决策、行政、学术三者权力的行使和制衡当然是不同的。然而，不论采取何种制度，都要分清楚决策、行政和学术三种权力：

一是决策权。现在我们的决策权是在校党委里面。在不同体制下，学校决策权的归属不同，比如在美国，它属于董事会或理事会，在德国属于校评会。无论是叫董事会或理事会，都体现了决策权的团体性质。所谓决策权主要是指规则的制订权或称“立法权”以及监督权和行政首脑的聘任权。

学校的决策权力究竟是由什么团体来体现？是党委还是董事会、理事会、评议会？这是需要认真思考的，但有一点是可以肯定的，中共是“执政”党，统领国家，但不一定要通过基层组织的方式直接“执教”。

二是行政权。行政权是什么？就是行政指挥权，像马克思所说，一个乐队要有指挥，要有人负责。学校就必须是校长负责制。但校长只负行政权责，不能单独行使决策权，因此，所有的校长负责制都是在一个委员会领导下的负责制，不论这个委员会叫什么。而且这个校长是由这个委员会或提名或遴选或任命的。校长指挥学校的行政人员并向这个委员会或上级部门负责。

三是学术权。学术权什么概念呢？就是科研、教学的自主权。由谁来行使呢？当然是由教师们。教授就相当于工厂的工程师，在某种程度上，负责教学的教授的地位就像负责工艺的工程师一样，他独立的行使学术权力。

不管是美国的教学制度还是英国的教学制度，还是欧洲大陆的教学制度，这三种权力、三条主线都是非常清楚的，各就各位，各司其职，只不过国情不同，各有所侧重而已。我想说的是，这一套模式西方有现成的东西，我们可以借鉴。这是人类创造的共同财富。我们教改的目的一是公平的最大化；二是效率的最大化。在现有的教育制度下，很难使效率和公平最大化。我们非常可悲的看到，在应试教育制度下，可怜的孩子们在“八股”考试的重压下，没有天真灿烂的童年和欢乐的少年，终日背书，好不容易考上大学，又高分低能，毕业难找工作。考不上的更可怜，尤其是文科，十年努力付之东流，学习的“知识”都白费。因此，必须改革，否则我们对不起子孙后代。改革要从大学改起，大学歪了，中小学、幼儿园跟着歪。大学改顺了则一顺百顺。通过改革，我们要形成一个学生可以自由择校、自由择课，老师可以自由教学的制度。唯其如此，才有可能形成自由竞争、富有活力、高效而又公平的教育制度，才可能造就出真正的人才，才有可能问鼎诺贝尔大奖，才可能成为创新型国家。当今教改，功在千秋，要从国家战略的高度来认识教改。

但是，要实现自由办学的目标，还有很长的路要走。正如中国经济走向市场化花了三十年一样，教改急也急不来，但是也不能等，我觉得可以先搞试点。在公办教育机构进行改革，冲破原来体制是非常困难的，所以要从民办教育体制改革开始。当初经济改革也是先从民营经济开始的。民办教育没有历史包袱，活得很艰难，有改革的愿望和诉求，可以从民办做起。比如，放开民办教育，改变民办教育机构非鹿非马、四不像的地位，明确区分民办教育的营利性和非营利性两种不同办学制度，并给予重新登记或转制。民办学校最大的问题就是缺资金，其根本原因就是办学性质不明、产权不清。如果放开民办教育，区分投资办学和捐助办学，就能够吸引大量的投资和捐资进入民办学校，彻底改变民办学校缺资金少人才的窘境。从民办起步，做出样板，改革的目标就可能慢慢实现了。

当然，教育改革不仅是一个认识问题，更重要的是利益问题。成功的改革要注意处理利益关系，尽量减少阻力，或者说化阻力为动力。尤其强调的是，教改是在党中央领导下进行的，自由教育制度的边界就是不能违宪。

【作者在“创建中国新文化（北京）论坛第十三次会议”上的发言】