杨东平 徐景安：教育改革路径选择与如何起步

2009年5月31日下午，创建中国新文化（北京）论坛第十三次研讨会召开第三次会议，24位学者、教育与媒体工作者与会。北京理工大学教育科学研究所所长教授杨东平主讲，提供的论文是《中国教育的文化更新和体制改革》。会议由创建中国新文化论坛主席徐景安主持。

徐景安：

今天下午来了许多民办学校校长，分为两个专题，一是讨论教育改革路径选择和怎么起步。二是讨论民办学校问题。

前30年的改革某种意义上是自上而下推动的，是邓小平推动的、党中央推动的。然后，受到了社会各界的支持，当然也有很多困难和阻力。改革获得了巨大的成功，同时也造就了一个强大的政府，这是我们意想不到的。我国政府掌握的财力占GDP的比重高于美国，但是舍不得投教育，这就需要转变政府职能。教育改革的重点是政府放权，还权于学校、还权于社会。这都意味着什么？后30年改革，尤其是教育改革，都是要政府做不愿做的，不做愿意做的，他们怎么有改革的动力？所以，中国的教育改革及其他领域的改革，在很大程度上需要民间来推动。似乎我们的力量微不足道，但是我们要发出一种声音，通过媒体发出声音。我们不要忽视自己的力量，也不要轻视自己的作用。

下面请东平教授谈一谈下一步改革的思路。

杨东平：

学校的行政化和官场化绝对是不好的，这个可以确认。

当前的大学，运行三种不同机制。一个是学术的、教育的，另外是官场的，还有商场的。学校到底是一个什么机构？上海的一个老教育家说得好，他说学校要像学校，而不是像宾馆；校长们要像校长，而不是像老板。《南方周末》做过一个调查，你认为现在的大学校长更像什么？认为像学者的少，认为像官员的比较多，这就是教育的异化。 教育的行政化是一个突出的弊病，我们的现实是“教育局办学”，而非“教育家办学”，有人说是教育部办大学，教育局办中小学。校长只管开会，学习文件精神、贯彻领导意图。这与真正的教育就非常远了。这涉及一个重要的改革，就是教育行政改革。教育行政改革要解决的基本问题，就是构建一种新型的教育治理结构，以及新型的政校关系。学校不是政府的行政下属，是面向社会自主办学的独立的法人机构。这个概念在我们的《教育法》里面都有，只不过还没有成为现实。

构建新型的政校关系，首先是政府依法执教、依法办学。政府对学校的管理主要是政策、方针的制定，保障供给、提供转移支付、进行检查评价、贯彻教育方针、教育法等等，而不是对学校直接的、微观的管理。真正的教育，古今中外的教育家都是在自主办学的实践中发挥主观能动性，办好学校，创造经验。温总理也很强调“教育家办学”，为什么我们这么多年出不了真正的教育家，主要就是因为学校没有办学自主权。

教育部的行政职能如何转变、如何确定，是一个重要的问题。早在五十年代，周总理就批评过教育部成了高教部，教育部和高教部分分合合好几次。八十年代，成立了国家教育委员会，但是这个问题还是没有真正解决。1985年，在整党时胡耀邦总书记对教育部有一个很强烈的批评，他批示说：教育部要成为中华人民共和国的教育部，而不是你那几所直属院校的教育部。这个问题在今天不仅依然存在，而且更为严重。九十年代末，国务院机构改革以前，教育部直属院校36所。机构改革之后，大多数的部委院校下放给地方了，还有一部分高校转移给教育部，教育部的直属院校达到了71所，比原来增加了1倍。教育部的工作重心主要是高等教育，尤其是部属高校。中小学教育、职业教育，在教育部是比较边缘的，至于像社区教育、家庭教育、终身教育，几乎不在教育部的视野里。

教育部的职能转换有很多方面，除了下放学校、恢复学校的自主性；还要构建服务型政府，真正把行政职能从管制转为服务，这两个概念是完全不一样的。关键之一是减少行政审批。现在我们大事小事“跑部（步）前进”，而且现在国家比较有钱了，教育职能部门直接掌握的钱财很多。如教育部各司局都有大量的专项经费，比如高等教育质量工程等等，经费巨大。对学校繁琐的微观干预就越来越多，“跑部前进”的现象越来越严重。很多外地的大学都在北京设立了驻京办事处。

此外，包括信息公开、包括问责制、包括建立社会参与的机制。我们现在教育决策的科学化程度非常低，以至于很多教育部的决策到了下面，遭到抵制和嘲笑，如冬季长跑，京剧进校园的规定等。那么大的中国，不是因地制宜、让学校自主地去实现这些教育目标，而是在北京的办公室里号令天下，这个做法肯定是行不通的。

分门别类的体制改革还有很多方面，包括高等教育的、基础教育的、农村教育的、包括教育经费问题、教育财政，包括民办教育、职业教育，我们研究院开过一系列的讨论会，进行过一系列的专题讨论，也都形成过专项的建议，送给主管部门。

我们今天下午要讨论的是怎么实现改革，它的策略和切入点，它的路径可能是什么样的。我想，对于这个问题，可能需要改变“总体解决”这样的思维。我们总是希望能够来一场自上而下、一揽子解决所有问题的这么一个改革。但是，这种总体解决的决策是否能够到来，我们决定不了；另外，从经验角度讲，一个总体性的改革，也需要非常多的自下而上的改革实践的支撑，否则也很难冒然产生一个一揽子解决方案。自上而下的整体改革固然是我们非常希望的，但是自下而上的继承和探索是非常有价值的。或者说这种自下而上的教育变革、创新活动越多，整体性的教育改革的基础条件就越成熟。

关于教育体制改革的策略，实际上在教育领域和其他领域是相似的。有这么几个基本的策略，一个是允许试点。不管多么激烈的改革，只要从试点开始就没有问题。我们现在强调理性、建设性、操作性，一个理想、目标，怎么把它变成一个现实的行为，只有通过试点。这个试点既包括学校这样的基层单位，也可以包括一个地区，譬如说上海、深圳或者某一些省，给它比较大的自主权。这样的实验区，过去教育部也制定过，基本上都是徒有其名，没有真正放权。中国社会经济发展差距很大，在不同的地区允许做不同的尝试是非常重要的选择。

第二个，经济体制改革的重要经验，就是“放开两头”。最好的和最弱的两端，都可以放开。最好的那头，比如像清华、北大，有一百多年的历史，比较有条件实行自治、自我管理，并通过好的学校的示范来扩大改革。最差的那头，如高职专科，也可放开。如当年在深圳建特区一样，搞坏了也不会影响大局。用放开两头的方法允许试点，启动改革，是一个有效的经验。

第三是“增量改革”。从照顾现实国情出发，新人新办法、老人老办法，在不损害既有利益格局基础上，通过增量部分的改革，调整形成新的利益格局。

关于改革的路径，我们有过一些设想。第一，当然最希望的还是刚才讲的自上而下的整体性的教育改革，将教育行政改革作为一个重要的路径，从教育部转变职能开始，通过机构调整、服务型政府建设，下放直属高校等，开展实质性的教育改革。

第二个可能的路径，是985高校的改革。从高校改革开始，有很大的示范性。国家对这些高校寄予很高的希望，他们的整体办学水平和管理水平也比较强。八十年代的教育制度改革也是从落实高等学校办学自主权的改革开始的。

第三个是高考制度改革。它具有承上启下，连接高等教育和基础教育的枢纽作用，对改变高等学校办学和中小学的引导作用很大，关注度特别高，是一个比较可能的选择。到目前为止，各地的高考制度改革主要是对考试科目的调整，就是3+2、3+x等等。真正意义上的高考改革不仅意味着考试科目、考试内容的改革，尤其包括录取制度的改革。到底存不存在这么一个大家都比较认同的这么一种模式，这个是需要讨论的。我们在6月13日要开一个专场的讨论会，公布我们制定的新的高考制度改革的方案。

第四是关于职业教育的改革，对此我们也进行过专门研究。大家意识到职业教育就是我们刚才所说的比较弱的领域，但是它的社会需求非常大，国家非常重视，投入也很多。如果通过改革，使得职业教育能够比较好、比较快的发展起来，也可能为整个学校教育管理模式的改革开辟一个新的道路，通过职业教育这个系统的改革来带动整个教育制度的改革。上述各种选择可以说只是纸上谈兵，现实的教育改革究竟如何启动？这并不是由我们说了算的，在这里只是跟大家一块来交流和探讨。

谢谢大家！

徐景安：

我参与了30年的经济改革，想以此谈一下教育改革的启动问题？当初改革是怎么启动的？首先是基于对整个国民经济形势的判断。文化大革命以后，国民经济处于崩溃边缘，但还是认为莺歌燕舞，形势大好，既无内债，又无外债，我们一天天好起来，敌人一天天烂下去。而邓小平承认了简单事实，中国和发达国家的差距不断扩大，不是20年、30年，可能50年了。这是需要胆识与勇气的。

对我国的教育形势怎么判断？我们也可以说形势大好，成就巨大、规模第一。而现实生活中学者、老师、学生、家长，绝大多数人对教育不满。现在到了一个临界点。大学毕业生找不到工作，过去是60%以上，现在一流大学80%都找不到工作。这些毕业生无处可去，可能滞留学校，而新的大学生要进来，危机表面化了，尖锐化了。这是追求数量、不求质量的教育危机，有可能演化为社会危机。我国教育已经到了非改不可的地步。我认为需要写一份对教育状况的评估报告，什么成绩很大、问题不少这样不痛不痒的报告起不了作用。判断我国教育的简单事实是生产的产品不合格、社会不适用，如果是企业早就破产了，还不反思改革吗？

小平承认了简单事实以后，作出了简单判断。搞社会主义要发展生产力，经济是第一位的，贫穷不是社会主义。从农村承包开始，地让农民去种，企业让企业去办。这是很简单的道理。现在，我们的教育也是如此，教育要让学校办，而不是政府办。正如政府不能管企业经营，政府也不能管学校事务。教育部能办好这么多大学吗？教育局能办好这么多中、小学吗？过去企业的人财物、产供销全由政府管，生产什么、生产多少由政府定。现在学校教什么课、用什么教材、谁有资格教、收多少学生、收费多少……无论公立、私立都由政府决定，这与计划经济管企业一模一样。教育改革就从放权起步！中国改革说到底都是回到常识，让学校办教育，学校是办学主体，这不过是常识。搞教育，居然不承认常识，怎么搞得好？可是，承认常识是需要决策者具有勇气、良知和责任的。

教育怎么改革？我提出24字方针，即明确方向，制订规划，放权开放，建立机制，双轨探路，重在用人。

明确方向。教育从政治性、行政性、工具性转为人文性、公共性、学术性。教育是为人的自由全面发展服务的，应以学生为本、以学生为中心。教育是一项公共服务，是政府应尽的责任，不是政府的特权，不能由政府垄断。教育是心智、思维、智慧的开启与训练，需要自由与创造，不允许压制与管制。

制订规划。根据改革方向与目标，确定实施的步骤。中央多次作出教育改革的决定，但都没有相应的实施规划，必然流于空谈。我至少参于了八项总体改革规划和年度改革规划的制订，教育改革如此庞杂，没有实施规划，无法有序地推进。

放权开放。教育改革从向学校放权，向社会开放起步。学校是教育的主体，由校长治校、教师治教。办学主体向社会开放，符合条件都可以办学。办学资金向世界开放，允许各类资金投入教育。现在，办企业都放开了，办教育为什么不能放开？

建立机制。放权开放的前提是必须建立约束机制，办教育毕竟与办企业不同。办教育无法实行质量三包，学长、学生难以约束学校。这就必须由政府与社会承担监管责任，并发挥专家的作用。教材编写、教师资格、校长人选、职称学位都可由各类专家委员会来评审。学校决策由出资方与社会人士组成董事会承担。教育行政部门进行宏观管理与微观监督。

双轨探路。教育改革是一个大系统，不可能一揽子全面起动。保留老的一轨，用新的一轨探路，是经济改革的成功经验。可以选择某类教育如民办教育、职业教育，选择某类地区、某类学校如贫困地区或富裕地区以及有条件的学校，进行试点，摸索经验，逐步推进。

重在用人。一个不想改革的人会找千万条理由拒绝改革，一个想改革的人会千方百计探索改革。教育改革就是要依靠有改革意识的人去推动。选择有改革意识的老师去当校长，有改革意识的校长当教育局长，有改革意识的局长当教育厅长，有改革意识的厅长当教育部长，教育改革就能打开局面。