漆多俊：经济法再分配功能与我国收入分配制度改革

[摘要]经济法是规范国家经济调节之法。经济法具有保障国家调节的再分配功能。经济法再分配功能的应用，有助于我们更好地处理社会利益分配关系，推进社会主义和谐社会的构建。应该破除妨碍经济法再分配功能充分发挥的认识障碍。

[关键词]经济法； 国家调节； 再分配功能； 认识障碍

经济法是规范国家经济调节之法。国家调节应是在市场调节基础上对于市场调节的一种再调节，也就是对市场调节所作的利益资源分配安排进行的一种再分配。经济法保障国家调节的再分配。构建社会主义和谐社会必须处理好社会利益分配关系，经济法在其中发挥着十分重要的作用。应当充分认识经济法的再分配功能，自觉应用它处理好我国收入分配关系，推进社会主义和谐社会的构建。

一、国家经济调节职能与经济法

经济法是伴随生产社会化和现代国家经济职能出现而产生的。资产阶级革命和全国统一市场形成以来，国家对于社会经济的态度曾先后出现过两种极端：一是自由放任，完全由市场机制调节，国家基本上不作干预，如美国自建国起至20世纪30年代罗斯福新政前基本如此；二是排斥市场，将经济完全置于国家（通过计划）统制之下，如斯大林时期的前苏联和改革开放以前的中国。后来各国的实践表明，在社会化条件下，这两种极端都行不通，社会经济必须同时由市场和国家两种机制配合调节，并应以市场调节为基础。

西方资本主义社会初期，即自由竞争时期，社会经济的调节机制是一元化的，市场机制（即亚当・斯密所谓“看不见的手”）足以有效地调节经济的结构和运行。但市场调节毕竟不是万能的，存在自身缺陷，只是在当时条件下并未显露而已。19世纪末20世纪初以后，由于生产社会化和垄断的出现，市场缺陷显露，引发严重的经济社会后果，人们才惊呼“市场失灵”了。正是在这种背景下，国家开始介入经济进行国家调节，社会经济的调节机制出现“二元化”[1]。国家要改变过去自由放任传统，进行国家调节，需要宪法和法律授权；国家对经济如何恰当调节而不至于权力滥用，需要法律规制；此外，国家调节也需要法律保障。因此便出现了规范国家调节的法律，这种法律便是经济法。如美国19世纪末20世纪初颁布的反托拉斯法，德国20世纪初期涌现的一批经济法。

在前苏联、东欧国家和中国，革命成功后，当时认为社会主义新的经济基础不可能在旧社会母体内自然生成，必须由新政权“重新组建”，并在“组建”中和“组建”后实行高度集中统一的计划经济体制和经济管理体制。国家管制经济的方式主要依靠行政的（或革命的、军事的）手段，不重视法制，即使颁布了一些经济管理方面的法律，也主要是行政法性质的。中国经济体制改革以后，特别是后来决定实行社会主义市场经济体制以后，要大力发展市场因素，相应地，国家权力在社会经济领域便需要逐步加以控制和收缩，需要转变“国家职能行使方式”。如何转变？概言之，就是要从对经济的统管、“统制”，变为“国家调节”。国家调节作为一种经济调节机制，应当以市场调节为基础，弥补市场机制的不足，相互配合，而不能排斥或取代市场机制的作用。市场经济应是法治经济，国家调节也应当依法调节，遵循客观经济规律，国家调节权力不能滥用，为此需要制定和逐步完善规范国家调节的法律――经济法于是发达起来。

国家调节是在市场机制存在缺陷和社会化条件下产生的，主要针对市场缺陷进行调节。国家调节一般采取下列三种方式：（1）鉴于市场存在各种限制竞争和不正当竞争等行为，扭曲价值规律，使市场机制不能正常发挥作用，为了恢复其作用，需要排除障碍，为此国家调节采取反垄断、反不正当竞争等措施，规制市场竞争及其他不公平交易行为；（2）鉴于市场调节具有盲目性和滞后性，往往等到经济结构和运行出现严重问题时才发觉和慢慢得到纠正，造成经济资源浪费，引起社会动荡不安，为此国家需要掌握各种经济信息，发布预测，制定经济和社会发展规划，并通过有关经济政策和调节工具，对全国经济实行宏观引导调控；（3）鉴于市场具有唯利性，对于一些盈利率低或不能赢利的公用事业、基础设施、尖端科技和其他关系国计民生的重要行业，民间投资往往不愿进入（尚不说国家政策不允许其进入），国家在通过政策引导仍难以奏效的情况下，只能采取由国家参与直接投资经营的调节方式。

上述各种国家调节方式（国家职能活动）都应当由法律规范，国家需要分别制定三方面法律：（1）国家对市场规制法，含反垄断法、反不正当竞争法及对其他不公平交易行为规制法；（2）国家对经济的宏观引导调控法，含计划法、各种经济政策法等；（3）国家投资经营法，含国家投资法、国有企业法等。这些就是经济法体系的基本法律，是经济法体系的“三构成”①。

经济法是什么法？其实，从其产生的经济社会背景、根源及其担当的历史使命等方面看，是十分清楚的，即它是规范现代国家经济调节之法。它调整在国家调节社会经济过程中发生的各有关社会关系，使社会经济结构和运行实现国家所预定的目标，维持和促进经济协调、稳定和不断发展，维护社会经济的总体效率和社会公平。这就是经济法的本质所在。

二、经济法的再分配功能

经济调节机制（包括市场调节和国家调节）调节社会经济的结构和运行。经济结构和运行所反映的是社会各种经济资源的占有、使用关系，说到底有关人们的利益关系。各种调节机制实际上是在对人们的各种利益关系进行调节、调整，或者说是一种分配。市场调节是基于价值规律和供求关系进行的利益分配，其价值取向是各个具体生产过程中的各个体间的效率和公平。国家调节是运用“国家之手”进行的社会利益关系的调整和分配，其价值取向偏重于社会总体性效率和社会公平。社会效率和社会公平是以个体效率和公平为基础的，但两者也会有矛盾和冲突。国家调节所作的分配乃是在市场调节所作的分配基础上，为了社会公共利益即社会总体效率和社会公平而进行的分配。如果把市场调节的分配称为初次分配，那么国家调节便是一种再分配。市场调节的分配和国家调节的再分配都需要法律加以规范。规范市场调节分配的法律主要是民商法，规范国家调节再分配的法律主要是经济法。

法律本来就是调整社会关系的，不同的法律部门调整各自领域特定的社会关系。社会关系的本质就是人们的利益（包括物质利益和精神利益）关系。从这个意义上说，法律实际上就是一种利益资源分配书。宪法是一个国家所有利益资源的总分配书、总合同，各部门法律是各特定领域内的利益资源分配书、分合同。对一国而言，其利益关系（社会关系）可以主要分为如下五种：（1）普通民众同国家公共权力部门之间的利益分配关系；（2）民众各个体（企业、其他组织和个人）之间的分配关系；（3）公共权力部门内部各机构和个人之间的分配关系；（4）民众中有关个体同社会公众、公共和总体利益之间的分配关系；（5）本国同境外国家、地区和国际社会之间的利益资源分配关系。宪法主要是对全国各种利益资源分配关系作出基本划分并规定各种基本原则，各部门法律则作出比较具体的分配安排。其中，普通民众同国家公共权力部门之间的利益分配，除了宪法之外，主要是行政法等法律；对民众各个体之间的利益分配，主要是民商法；各公共权力部门内部的分配关系，主要由国家机关组织法和行政法规定；民众中的个体同社会公众、公共和总体利益的分配，则主要是经济法等法律；本国同境外国家、地区和国际社会的利益资源分配关系，则由国际法规定[3]。

在上述各种部门法中，调整经济领域并涉及财产及其他经济利益资源分配关系的，主要是民商法和经济法。民商法适应着市场调节的要求，是市场调节的法律保障，它规范着社会利益资源的初次分配关系；经济法是国家调节的法律规范，它所调整的属于利益再分配关系。因此我们也可以说，经济法是经济领域利益资源的再分配法。

有了民商法和市场调节的初次分配，为什么还需要经济法和国家调节的再分配呢？前面已经提到，所谓初次分配，乃属于生产领域内的分配，是指各具体生产过程中各生产力要素和产品的占有、使用关系。在市场经济条件下，它基本上受价值规律和供求关系支配，即受市场调节。按照价值规律和市场调节的要求，各种生产力要素和产品在各个体（企业和个人等）之间自由流动和分配，体现着效率和公平等价值。因此，这种初次分配是基本合理的，特别相对于此前封建等级制而言是历史的大进步。只是后来，即19世纪末20世纪初以后，由于生产社会化和垄断的出现，各个体间的效率和公平同社会公共和总体利益之间的矛盾和冲突越来越突出，某些个体间的效率和公平往往妨害广大公众与社会总体的效率和公平。例如，少数垄断集团对于市场和价格的操纵及其超额垄断利润的获取，对于广大中小经营者和消费者来说就是无效率和不公平的。而民商法关于个体权利本位的立法价值取向及其自由、平等的原则无法规制垄断。一些垄断同盟（如企业合并、价格托拉斯、瓜分市场协议等）正是利用了民法的契约自由等原则实施的。这些情况表明，在生产社会化以后，市场机制的缺陷和民商法的局限性逐步显露，它们的调节和调整即它们所进行的利益资源分配，已经解决不了社会效率和社会公平问题，它们所崇尚的个体效率和公平往往损害社会利益，它们注重的形式公平常常导致实质不公平。正是在这种情况下，国家调节和经济法的出现及其进行的再分配，才成为历史的必然。

国家调节和经济法对利益资源所作的再分配，是在市场调节和民商法所作的初次分配基础上，为了克服后者的局限性，协调个体同社会之间利益关系，本着社会本位精神所进行的一种分配。其价值取向在于：既承认和充分维护个体正当的效率和公平，又不至于因个体损害社会公众、公共和总体的效率和公平，实现真正的和更高层次的社会公平正义。前面论及的国家调节三方式和经济法体系三构成，都是为此目标所作出的调节、调整和利益再分配。

国家调节和经济法的作用虽然十分重要，但它们应当正确恰当实行，否则不能收到预期效果，还可能把事情办坏。它们必须遵循如下基本原则。

第一，应当充分尊重和维护各个体（企业、个人）的经济权利和自由，维护各个体的经济效率和公平；国家调节和经济法不得随意侵害各个体正当的经济效率和他们间的公平。

第二，经济法所规范的国家调节只是在下列情况下才可以、也应当对有关个体的经济利益关系进行必要调整和再分配：某些个体经济效率妨害或可能妨害社会公众、公共和社会总体经济效率，个体间公平（形式公平）妨害或可能妨害社会公平和实质公平；并且，上述该种妨害和冲突单靠市场调节和民商法无法排除和解决，必须由国家调节和经济法作出再分配。

例如，在我国近些年人们普遍关心的国家征地拆迁中，如果切实贯彻上述原则，那么第一，就要充分尊重民间土地和房屋的原所有权，不能随意要求改变其所有权；第二，只有当国家和社会公共利益真实需要，而别无其他途径解决时，才可以依照法定程序改变该原所有权，由国家征地拆迁，并给予合理补偿。改变原所有权关系必须理由正当，不能为了“国家和社会公共利益”以外的其他目的（如单纯商业目的）；不能打着“国家和社会公共利益”的幌子。并且，既然是所有权的改变（这是对原来法律关系即民法上的权利安排的一种调整，亦即“权利再分配”），就必须履行法定程序，并给予合理补偿，而不能简单粗暴行事。如果认真贯彻上述原则要求，实践中就可以避免滥征土地，避免和减少纠纷，使征地拆迁符合法治和正义的要求。

又如按照上述基本原则的两个层次要求对待垄断行业和企业，那么第一，各种企业（也包括垄断性企业）的生产经营自主权和正当收益应当得到充分尊重和维护，国家调节和经济法不得滥加干预；第二，对于某些企业实施限制竞争行为，垄断市场，对于因超额垄断利润而形成的收入分配严重不公平现象，经济法应当规定通过国家调节予以规制，以维护和促进社会经济效率和社会公平。

三、经济法再分配功能的应用

国家调节职能和经济法在现代经济社会生活中的重要作用，早已为世人所公认。如果说，经济学界在整个20世纪争论的焦点，可以归纳为在经济生活中政府与市场这两者作用的关系（亦即国家调节同市场调节的关系）的话，那么，对于经济领域的法律而言，如何恰当发挥经济法的作用，处理好经济法同民商法的关系，处理好民商法上各个体的经济权利同经济法所维护的社会公众、公共和整体利益之间的关系，便是整个20世纪乃至当前法学界和法律界的一个中心课题。