李适时：加入世贸组织与我国法制建设

2001年12月10日，这是一个不同寻常的日子，它标志着经过15年的艰巨谈判，我国终于成为世界贸易组织的一员。作为中国恢复关贸总协定（GATT）的创始成员地位和加入世贸组织谈判的亲历者，回顾当年直接参与、主导加入世贸组织有关法律制度问题谈判的较量交锋和十年来我国法制建设的显著成就，感触良多，倍感欣慰。

一、加入世界贸易组织涉及的法律制度问题

――关于贸易制度统一实施。这里涉及两个无法回避、必须严肃对待的问题：世贸组织 （WTO）协定的国内法地位问题；包括贸易制度在内的法律制度统一实施的国内申诉机制问题。

世贸组织协定的国内法地位问题，涉及国际法与国内法的关系。具体是：我国加入世贸组织后世贸组织协定是否能为我国法院和其他法律执行机关直接援用，作为审判或者其他执法活动的依据；世贸组织协定与我国国内法发生冲突时，如何适用法律，等等。简单说，就是世贸组织协定优先，还是国内法优先。在综合分析世贸组织协定的性质以及国内外实践的基础上，我们认为：我国不能承诺世贸组织协定优先并直接适用，否则将损害我国的法制统一，也不利于世贸组织协定在我国的实施。为此，我们反复重申：第一，世贸组织在中国属于条约，中国无论在过去、现在还是将来，一贯信守条约义务，我国正在为全面履行世贸组织协定项下的义务尽最大努力，将来也不会发生我国不履行条约义务的情况。第二，从世贸组织协定本身的要求看，世贸组织允许各成员自主选择履行义务的方式，我国将同大多数成员一样通过制定与世贸组织协定一致的新法，修改或者废止与世贸组织协定不一致的现行国内法的方式，确保世贸组织协定在我国的实施。第三，从实施世贸组织协定的国际实践看，世贸组织的一些主要成员，包括美国、欧盟、日本等均通过各种方式排除了世贸组织协定在其国内直接适用。据此，协议规定：中方将通过修改现行国内法和制定符合世贸组织协定的新法的途径，以有效和统一的方式实施世贸组织协定。

贸易制度统一实施的国内申诉机制问题，主要涉及我国的立法监督和行政复议、行政诉讼等法律制度。我们认为，此类问题完全可以依照我国相关法律予以解决，对具体行政行为的争议可以通过行政复议或者行政诉讼解决，对抽象行政行为比如法规规章等有异议，可以通过立法监督程序处理。因此，协议规定：中方将通过中国法律允许的救济方式对有关当事人的诉求迅速予以处理。

――关于透明度。重点也是两个问题，即我国立法公开征求意见和法律规范公布与实施的时间。经反复交锋，协议规定：一般情况下，有关法规等政策措施实施前，经其他成员要求，我国提供有关文本，紧急情况下，最晚可在实施时提供；同时，增加规定了涉及国家安全、外汇汇率和货币政策等事项的例外情况，这些方面的法规政策可以一经公布即实施。需要指出的是，我国并没有承诺法律和政策措施在酝酿、起草、审议等阶段就公开征求意见。

――关于司法审查。主要涉及我国司法审查的范围和国务院行政复议的终局决定权。我们主张，中国只承担世贸组织各协议规定的义务，无意承担对外汇平衡措施、保障措施以及其他与执行世贸组织协定有关的措施一律提供司法审查的义务，我国行政复议法确定的国务院有关行政复议的终局决定权不可改变。对此，协议规定：对世贸组织协定有明确要求的事项可以提供司法审查，并确保最初向行政机关提出请求的当事人有向司法机关上诉的选择权，从而维护了国务院的行政复议终局决定权。

此外，关于反倾销、反补贴措施涉及的市场经济国家地位、特定产品的保障措施等问题，我们认为，对有的世贸组织成员专门针对我设计的这类条款，必须有相应的程序或者机制设计，将其危害降低到最小，防止其滥用。对此，经据理力争，反复交锋，世贸组织成员不得不对我作出了相应承诺，并设定了“夕阳条款”，即一定年限后，这类条款将自动取消。

二、十年来我国法制建设成就卓著

加入世贸组织是党中央作出的战略决策；加强社会主义民主法制建设同样是我们党确定的战略任务。十年来，我国法制建设取得了举世瞩目的成就，从加入世贸组织相关的几个方面看：

――普及世贸组织知识成为全国上下的共同行动。当初，从中央到地方、从机关到企事业单位，广泛学习世贸知识，逐步形成遵守世贸组织规则、按国际通行规则办事的规则意识。各级政府积极、主动转变管理理念和方式，不断学习提高依规则行使权力、运用法律手段管理经济社会事务的知识和能力；转变政府职能，将职能定位于“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，从不该管、管不了、也管不好的领域尽可能地退出，减少对微观经济活动的干预。

――大规模法律调整工作迅速展开。我国自结束中美双边谈判之后，即着手国内相关法律制度与世贸组织协定一致性的调整工作，在加入前就完成了海关法、进出口商品检验法、三部外资企业法、著作权法等14部法律、37部行政法规的修订和制定工作，同时，废止行政法规12部，停止执行有关文件34件，国务院有关部门制定、修改、废止部门规章和其他政策措施1000余件。此外，全国31个省（区、市）和49个较大的市共修改、废止有关地方性法规、政府规章或者停止执行有关文件19万件。此后，根据对外承诺的时间表，又先后多次对有关贸易政策措施进行清理。如今，各级政府在出台新规定、新政策时注意与世贸组织规则的一致性，已经成为一种自觉行为乃至一种习惯。

――科学立法、民主立法全面推进。我国《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等法律法规构建了公众参与立法的制度框架。随着我国民主法治建设步伐的加快，“开门立法”已经成为常态并制度化。法律草案、行政法规草案原则上均通过包括互联网在内的各种媒体向社会公布，供公众评论、发表意见。地方立法也不例外。我们的实际做法既大大超越了世贸组织有关透明度的要求，也大大超越了我国的加入承诺。

――强化监督，确保贸易制度有效统一实施。我国《宪法》以及《立法法》、《监督法》确立的法律实施监督制度，加上《法规规章备案条例》等工作制度，保证了法律法规规章与世贸组织协定的一致性。目前，全国31个省（区、市）都通过地方立法的形式建立了规范性文件备案审查制度。这标志着五级政府、四级监督的规范性文件备案审查制度已经形成。同时，公民提请审查规范性文件的渠道也越来越畅通。贸易制度有效统一实施的前景将越来越好。

――中国特色社会主义法律体系如期形成。2011年3月，吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上郑重宣布，中国特色社会主义法律体系形成。截至现在，我国已制定现行有效法律240部、行政法规700多部、地方性法规8600多部，并全面完成对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。目前，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一。随着立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志，以宪法为统帅，多个法律部门多个层次的法律规范构成的法律体系的形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面总体上实现了有法可依，这标志着我国全面落实依法治国方略站在了新的起点上。

三、感悟与体会

加入世贸组织谈判，自始至终在党中央、国务院的坚强领导下进行。有关法律问题的交锋贯穿我国加入谈判的全过程。加入谈判不仅仅涉及某些产品或者行业的关税减让、市场开放，而且更多意味着加入方在多大程度上、以什么样的条件接受、适用世贸组织规则。从一定意义上说，加入谈判，特别是在多边谈判阶段，主要是世贸组织规则对拟加入成员如何适用的谈判，必然对该成员的政治、经济、司法等体制产生长远而深刻的影响。党中央、国务院对此高度重视，多位领导同志直接指挥、主持研究谈判方案和策略，始终将贸易制度统一实施、透明度、司法审查等政治性、政策性极强的法律条款的谈判，纳入我国加入谈判的整体战略统筹考虑、同时部署。谈判中涉及法律制度的几乎所有重点、难点问题，我们都反复权衡，提出几套方案，报请党中央、国务院领导抉择，自始至终在中央的运筹帷幄、统一指挥下进行。

加入世贸组织谈判，是一场斗争，加入后同样面临更为严峻的挑战。西方发达国家试图借我国加入世贸组织之机，强迫我们接受超出我国宪法原则的条款，在贸易制度的统一实施、透明度以及司法审查等问题上，这种企图更是明显。对此，我们始终保持头脑清醒，按照党中央、国务院的统一部署，结合我国法律和世贸组织规则，反复、充分阐明我方立场和理由。凡是世贸组织有要求的，我国可以接受；凡是超出世贸组织要求又涉及我国宪法原则的，我们绝不能让步，这是不可逾越的红线。经过有理、有节、有力的斗争，世贸组织主要成员不得不在这些问题上放弃其原设计的不合理要求。需要强调的是，我国加入世贸组织后，恪守世贸组织规则，认真履行承诺，减让关税，逐步取消非关税措施，开放市场，公平对待各方投资。客观地说，世贸组织规则在世界范围内执行情况总体上不尽如人意。究其主要原因，一是世贸组织规则主要是西方发达国家主导制定的，往往超出发展中国家的实际承受能力；二是一些西方发达国家任意解释世贸组织规则，常以贸易保护主义转嫁国内风险。这在一定意义上形成了一种倒逼机制，促使我国加快转变经济发展方式，加快产业转型、升级，实现科学发展。我们必须掌握好、运用好国际贸易规则，更加积极、主动地参与新一轮国际贸易规则的制定，促使多边贸易体系向有利于广大发展中国家的方向发展，取得对国际贸易规则健康发展更大的主动权，维护我国利益。

加快培养既懂经济又懂法律政策、既懂国内法又懂国际法、既懂国情又通世情、外语好的复合型人才，仍是一项紧迫任务。十五年谈判过程的学习和积累，为我国锻造了一批熟悉、了解世贸组织规则，懂得运用世贸组织规则维护国家利益，成功应对加入后挑战的骨干，也为我国全面参与制定多边贸易规则提供了一定的人才储备。但我们也要清醒地认识到，我们对国际贸易规则的理解和掌握仍然不够深入，参加多边贸易谈判的经验依然欠缺，还将面临着与其他一些成员特别是发达经济成员的较量。我们必须继续学习、不断学习，同时高度重视并下大力气通过多种途径，培养造就一批又一批善于多边经济外交的复合型人才。

（作者：全国人大常委会法制工作委员会主任）