冯辉：论经济法学语境中的“经济国家”

【摘要】“经济国家”是指国家受经济属性的嵌入与公私融合的驱动，超越单纯的政治主权组织而成为经济、社会发展的内生因素与主导力量，在促进经济、社会发展的同时亦引发自身的组织及行为变革。于实践而言，经济国家的发轫与勃兴乃是中国经济和社会成功转轨的根本所在，中国经济法的成长也正是得益于契合了经济国家对法律调整的需求。于经济法学理论而言，经济国家的提出代表着一种以经济与社会实践为根本、以增强经济法学理论解释力为核心的“实践性总论研究进路”。

【关键词】经济国家；国家经济职能；公私融合；中国经济法

一、选题背景

改革开放以来，推动中国经济和社会成功转轨并成就斐然的原因固然有很多，但最根本的一个原因、也是最主要的一股动力，应当是国家从一般意义上的政治主权组织，转变成一股理性、敏锐而强有力的市场力量，随着法治的发展和指引，与国民经济的整体结构以及局部细节紧密相连，通过这种“官民捆绑”和“公私融合”塑造出独一无二的竞争优势。本文用“经济国家”来概括这种转变的本质特征：经济国家是指由于国家的经济职能得到空前强化，受经济属性的嵌入与公私融合的驱动，国家在性质、组织、行为方式上开始发生众多不同于传统意义上作为一个政治主权组织而具有的观念特征和行为方式。国家开始深度融入市场机制，成为经济与社会发展中的“内生因素”，在促进经济和社会发展的同时也引发自身的组织和行为变革。[1]

在古典主义理论中，盛行的国家理论是“守夜国家”，亚当・斯密主张国家的职能应当仅限于提供“国防、军事、外交等公共产品”，而不应当涉足经济发展、干涉市场活动。[2]但是当资本主义受制于自由市场机制的固有矛盾而危机重重时，“守夜国家”就不可避免地让位于“干预国家”。凯恩斯主张“必须抛弃自由放任的主张，实行国家干预，国家一方面干预收入分配，促进收入均等化提高消费倾向，另一方面对投资进行社会控制，以保证足够的投资需求。”[3]这一理论帮助以美国为代表的资本主义国家战胜了20世纪30年代的经济危机，但其同时引发的路径依赖也使资本主义赖以为根基的自由市场体制深受伤害，所以也就不难明白哈耶克、弗里德曼等新自由主义学者反对“干预国家”、主张回到“守夜国家”的主张了。从20世纪70年代末开始由里根和撒切尔倡行的私有化运动则是该主张的最佳例证。同时，萨缪尔森早在20世纪40年代提出的“混合经济”理论日益受到重视，“当代社会中没有一个社会完全属于上述两种极端中的一个。相反，所有的社会都是既带有市场成分也带有指令成分的混合经济”。[4]与此相对应，“混合国家”就是国家通过公共经济管理、维护市场竞争和参与市场运行等方式，与市场机制紧密融合，从而促进经济、社会的进步与发展。“混合国家”在科斯、诺思等新制度经济学派的代表人物中同样得到了阐述与强化。

社会主义国家的国家理论与西方有很大的差异。苏联成立之后到解体之前、以及中华人民共和国成立之后到改革开放之前这段时间，在计划经济体制下曾出现过“计划国家”，即以国家代替市场作为资源分配的机制，结果证明这一国家理论及其实践方式均贻害无穷。于是众多社会主义国家纷纷通过各种形式的改革实行市场经济，仿效西方资本主义国家走上混合国家的实践道路。但是，中国的改革开放虽然同样脱胎于计划国家的失败，其后继的演进却最终发展出“经济国家”这样一种有别于混合国家的实践类型。总体而言，经济国家的诞生固然受到了上述理论和实践变迁进程中各种国家类型的影响，但它与上述任何一种国家类型又都存在着不同。[5]本文拟对经济国家这个时代性的命题做一番系统讨论，阐述其概念及发生动因，并对其之于中国经济法和经济法学的意义做一展望。

二、基本内容与核心观点

（一）国家经济职能的特殊性分析

国家经济职能的特殊性表现在三个方面：目标集中性、手段整合性和效果辐射性。

首先是目标集中性。在经济和社会发展的实践中，对于一个国家或地方政府来说，将提高民众生活水平、改善基础设施建设、优化投资环境作为目标是非常直接的。发展才是硬道理，这是一种单一而且集中的目标。特别是对于经济落后的国家来说，把发展经济作为政府目标不仅是自然而然的，而且这一职能在实践中使得政府具有很高的积极性围绕搞好经济这一目标“大干快上”。目标集中性的效果就是制造一种强大的绩效刺激机制，政府为了发展经济使出的十八般武艺所能取得的效果立马就能在实践中获得验证。到底一种政策灵不灵、一笔投入有没有赚钱、一个行为有没有帮助老百姓增加收入从而也将政府的“钱袋子”鼓起来，其效果是立竿见影的，如果有效果就继续增强，没效果就马上改弦更张，政策不行换政策，人不行换人，这些都是顺理成章的事情。经济职能就是这样，目标单一、集中，而且自然塑造出一种有效的绩效考核机制。目标集中与绩效机制会进一步产生强烈的激励效果，激励具体的政府官员将注意力和精力转移到发展经济上来，由于经济发展的绩效容易测度，因此官员个人的绩效也就容易获得表现，因此经济职能实际上为官员进行公开、公正的绩效竞赛提供了一个舞台。经济职能制造了一种竞争机制，这种竞争和激励机制的作用，要比传统的政治手段高明得多、有效得多。为了进一步说明国家经济职能的目标集中性，我们可以用国家的司法裁判与救济职能来做一个对比。司法裁判与救济职能的特点明显不能用目标集中单一来概括，一个案件的判罚不仅要考虑法律规定、案件细节，往往还要考虑社会影响即所谓的“民意”。如果法院仅仅考虑其中一个因素、不顾其他影响而做出“法律正确”的判决，可能引发出意想不到的社会争议，反过来又影响法院及其代表的国家在政治意义上的“正确性”与“合法性”。[6]

其次是手段整合性。国家为了实现各种职能而采取的手段是多样的，但与其他职能相比，国家为实现经济职能而采取的手段具有突出的整合性。也就是说，一旦设定了发展经济的目标，政府会想方设法、克服各种困难、摆脱各种束缚、采取一切可以利用的手段完成这一目标，包括经济手段、政治手段、文化手段和法律手段，常规手段与应急手段，正式手段与非正式手段等等。在发展经济这样一种高度单一、集中且构成强大激励的目标推动下，国家采取的手段不可能拘泥于任何一种，即便有意识形态等因素附加的枷锁，冲破枷锁、海阔天空也是必然的趋势。为了完成经济发展与增长的目标，就必须整合一切可以整合的手段、调动一切可以调动的资源。国家在其演进历程中出现的一个明显趋势，就是向实践性靠拢、实用性日益增强，而这种实践性、实用性明显被经济职能所强化，并且体现在为了实现经济职能而高度整合一切手段和资源上。经济职能导致的手段整合性在实践中产生的第一个效果就是增强了国家经济行为的效率，一切以实实在在的经济增长和民生改善为中心，必然会促进资源的优化配置、迫使政府提高经济决策及其执行的效率。手段整合性的第二个效果就是提升官员的能力，迫使官员提高自身素质、加强专业素养。面对错综复杂的经济形势，要想将同样错综复杂的各种手段运用得得心应手，除了加强学习之外别无他法。加强学习的同时就是刺激官员养成创新精神，墨守成规的官员不可能在发展经济上获得巨大成功，在失败面前缺乏改进能力的官员同样如此。真正能在经济职能竞赛中脱颖而出的官员，必定具备学习能力和创新精神，经济职能制造了一种强而有效的筛选过滤机制。

最后是效果辐射性。经济职能在目标上的集中性、手段上的整合性，必然导致其效果具有辐射性。综观政治统治、社会公共管理、思想文化及社会主流价值观导向、司法裁判与救济、军事国防与外交等各项国家职能，没有一个职能像经济职能这样能够覆盖国家职能的整体框架、能够对其他职能形成强烈的辐射作用。马克思主义有一句经典名言叫做“经济决定政治”，现代国家政治统治职能的根本，就在于国家在经济职能上表现出来的绩效。倘若一个国家没有足够强大的经济实力，根本就没有能力去实施有效的社会公共管理，倘若没有足够的财政能力供养得起一批职业化的警察队伍和专门化的监狱设施，国家何以保证社会的公共安全？倘若没有足够的财政能力建设起一套行之有效的涵盖养老保险、医疗保险、失业保险等在内的社会保险制度，国家如何保证民众安居乐业？而如果一个国家连最基本的社会安全和稳定都保障不了，又如何去引导社会思想、文化以及主流价值观？在整个国家职能体系中，经济职能的作用就类似于一个原子核，辐射并影响其他职能，正是这种辐射性，导致任何一个国家欲在国际竞争中立于不败之地就必须强化和优化经济职能。而一旦把国家行为的重心调整到经济职能上来，一旦经济属性成功“嵌入”国家体制，经济职能的辐射性会产生路径依赖效果，进而使国家在利益属性、国家结构与职能机构设置、官员行为模式、外部效应上产生诸多的特殊性。

（二）经济属性的嵌入对国家的影响

嵌入理论出现于20世纪中后期，其核心思想在于强调“经济行动是一种社会行动，经济行动嵌入于社会关系中并产生了经济秩序。”[7]国家经济职能的特殊性就类似于经济行动对社会结构的“嵌入”，即经济职能作为一种属性嵌入到国家体制中去，从根本上改变了国家在传统意义上作为一个政治主权组织具有的属性与特征。

1．经济属性的嵌入使得不同的国家机关、各个地方政府形成了相对独立的利益诉求，并围绕这些诉求展开竞争。国家一旦把重心调整到经济建设上来，其行为必然受利益导向。作为一个独立或相对独立的政治体，不管是作为一个整体的国家，还是作为国家组成部分之一的国家机关或地方政府，都必定会有其利益诉求，这种利益诉求是政治体之所以成为政治体的要义之一。在现代民主国家，国家经济职能需要通过具体的部门和地方政府去实施，经济职能实际上放大了政治体的利益诉求，这种利益诉求的出现是重要的，它为中央和地方的分权奠定了基础。而这种具有自身利益诉求的组织一旦形成，就会针对利益的生产与分配展开竞争，政治资源的分配方式开始向经济绩效靠拢，政治资源的获取与利益的生产分配挂钩。这就导致不同国家机关和各个地方政府围绕这种“经济一政治”的复合利益进行竞争，而这种竞争机制构成了地方政府竞争的根源。

2．经济属性的嵌人改造了国家结构与组织机构的设置，促使国家按照实现经济职能的需要确定中央一地方关系，设置具体的职能部门。国家结构主要是指中央与地方关系，这是任何一个国家都必须处理的问题，不管是单一制还是联邦制国家。其实任何一个国家的结构都不是人为刻意选择的结果，而且单一制和联邦制之间也并没有不可逾越的鸿沟，单一制国家的中央政府对社会的高效率的调控能力一样可以被联邦制国家所借鉴；反过来，并不是必须改行联邦制才能享受到地方政府竞争带来的经济增长，中国的改革开放就是一个良好的证明。其实，只要以经济职能为核心，国家的重心一旦调整到经济建设上来，就必然会发现铁板一块的“单一制”是一种障碍，因为它会妨碍各个地方政府基于经济建设而展开的竞争，而只有通过竞争才能实现繁荣与增长。经济属性对国家的嵌入促使国家摆脱纯粹的政治考虑，转而根据经济发展的需要构筑全新的“央地关系”，同时，也促使国家围绕最大化地服务经济职能来设置其具体的组织机构、职能机关。以经济建设的需要为依据而设置国家组织机构反映在两个方面：一是经济性职能机关的数量显着增多，在为了实现某种单一国家职能而设置的国家机关中，为经济职能直接设置的机关是最多的，这还不算其他一些机关也不可避免地具有经济职能。二是经济性职能机关的职权要显着强于其他机关。在实践中，往往是党政一把手在整体上主管经济建设，常务副职直接对经济发展负责，每个常委则分工负责具体的部门或行业，这种围绕经济建设而进行的政治力量配置从根本上改变了政府作为一个纯粹的政治组织而具有的保守、呆板的传统，代之以积极、创新、充满活力的企业文化，这是一种了不起的进步。

3．经济职能的嵌入改变了官员的思维和行为方式，塑造了积极参与经济发展、努力参与制度创新的“官僚行动集团”。经济职能对官员个人的嵌入激发官员主动学习、掌握经济理论和知识，官员受到各种激励认可这种经济职能，进而产生出创新冲动，敢于打破陈规、敢于试错、敢于承担责任，尽一切可能在经济能力竞争中争胜。这样一种“争胜群体”实际上就是新制度经济学中的“行动集团”。[8]中国经济发展的实践证明，经济属性对官僚人员的嵌入可以促使他们主动迎合经济规则，