梅术文：国家知识产权战略的政策循环

【摘要】按照政策科学理论，知识产权战略是公共政策的重要组成部分，由此可以运用政策科学的动态循环模式理解知识产权战略。在该循环中，战略议程设定是对知识产权战略因应的时代背景的回应，也是对战略主体所面对的实际问题的发现；战略规划则是知识产权战略方案最终产生的进程，表现为“战略纲要”、“战略推进计划”等；战略执行是对知识产权战略的具体实施；战略评估既是为验证战略议程设定和战略规划的正确与否，也是对战略执行效果的检查；战略评估结果最终导致战略的革新、延续、调整和终结。

【关键词】议程设定；政策规划；政策执行；政策评估

国家知识产权战略是国家为实现自身总体目标、取得竞争优势、谋求最佳绩效，通过规划、执行和评估一系列战略措施以推进与己相关的知识产权工作，发挥知识产权管理、创造、保护和运用中的正效应，遏制其负效应的总体性、根本性和规律性的策略和手段。从某种意义上讲，国家知识产权战略是公共政策选择的具体结果和重要体现。借助于政策科学的研究模型，国家知识产权战略的制定和实施需要历经一系列不连续的动态循环过程。虽然不同国家在拟定和实施知识产权战略时并不会简单套用该动态循环模型，但不容忽视的是，它为观察和分析国家知识产权战略的制定和实施提供了最基本也是最有效的架构。本文拟借用政策科学的政策循环范畴，对知识产权战略的动态循环过程展开研究。

一、国家知识产权战略的议程设定

一个问题怎样才能被视为需要政府付诸行动的战略问题，涉及到人类认识的本质和认识的礼会结构。在公共政策学分析中，议程设定常常包含构建一个“故事”，说明什么引发了所谓的政策问题。[1]实际上，在国家知识产权战略的议程设定中，也需要追问是哪些因素促使知识产权问题成为行动主体的发展战略。金登在关于美国政策议程设定的研究中，提出三个参数，即问题流、政策流和政治流。问题流指的是作为公共问题需要政府采取行动并通过政府努力加以解决的问题的概念。政策流由问题专家、问题分析人士以及解决措施构成。在这类参数中，多种可能性都考虑到了，并且找出了主要因素。最后，政治流是由诸如国民情绪的转变、管理或法制的变迁以及利益集团的施压活动等因素组成。按照金登的观点，以上三个流沿着不同路径流动，或偏离或接近议程设定过程，直到在某一个特定的时点，即政策窗口上，他们的路径相交了。在那个点上议案进入正式议程，公共政策程序启动。[2]上述分析无疑对于理解国家知识产权战略议程设定因素具有启发意义。具体说来，只有具备以下参数时，国家层面的知识产权战略才有可能得以启动：（1）知识产权在本国成为需要政府采取行动予以关注的公共问题；（2）知识产权工作面对着复杂的利益结构和多元的公共影响；（3）人们对于知识产权问题提出了各种不同的解决方案，需要战略主体综合考量和总体谋划；（4）存在启动战略制定的社会力量和公共舆论。进而言之，国家之所以在新的历史时期提出知识产权战略，是基于以下内外部因素的考量：首先，国家选择创新型发展道路需要知识产权战略。凡是选择创新发展而不是技术依赖发展的国家，均会采取适合自身发展水平的知识产权战略。其次，提升国家核心竞争力离不开知识产权战略。一国若试图打造本国的核心竞争力，一个必然的结果就是依托知识产权战略，打造拥有自主知识产权的技术和品牌。再次，面对来自知识产权方面的严峻挑战，从维护本国经济安全角度出发，发展中国家也需要拥有自己的知识产权战略。最后，制定和实施知识产权战略，是国家采取市场经济体制、企业参与市场竞争的必然结果。

除了上面提到的知识产权战略议程设定的四个方面的时代机缘和背景之外，知识产权战略的议程设定，还需要战略主体具备相关的软硬件条件。这些条件一般包括：（1）具备了实施知识产权战略的经济基础，存在着对知识产权的巨大需求；（2）构建有比较完整的知识产权法律体系和工作体系，积累了知识产权工作的基本经验；（3）配备有知识产权战略制定和实施的工作机制；（4）具备有推动知识产权战略的文化氛围，同时拥有一批知识产权人才。

二、国家知识产权战略的政策规划

在将知识产权纳入公共政策议程后，就需要制定政策规划。“所谓规划，顾名思义，指的是针对未来实现决定做什么和如何做的过程。也就是说，任何规划，主要是针对未来的情景发展，提出一套具有前瞻性的行动方针，以及因应的一种程序。”[3]国家知识产权战略规划，也就是国家为解决知识产权问题、发挥知识产权作用而提出的一系列可以接受的战略方案或计划的过程。它包括动态和静态两个环节。动态环节又包括战略目标的确定、战略原则与标准的分析、战略决策和战略措施，以及行动步骤、战略方案付诸实施的综合影响分析和效果预测等。静态方面是以各种动态环节的分析结果为内容而形成的政策文件。这些文件又依据在未来发挥作用的时间不同，区分为短期规划、中期规划和长期规划。一般来说，一到三年的战略规划为短期规划，通常是针对“硬”性的具体战略问题制定的。例如日本政府每年发布的知识产权战略推进计划就是此种类型。三至五年的战略规划为中期规划，中期规划通常与一届政府的施政方针或者行动目标相互呼应。五年以上的战略规划为长期规划，这样的知识产权战略方案往往更多地体现战略主体的社会理想和价值追求。

国家知识产权战略规划很难由某一个人或一个机构单独完成，而不受其他人或团体的影响。至于谁将介入规划过程，因战略主体、层次、情势和时间的不同而不同。在国家层面，参与介入规划过程的单位，包括个人或团体，粗略划分有政党、行政机关、立法机关、研究机构、国际组织、国内政治组织、利益团体和大众传媒等。上述子系统成员在知识产权战略规划中，能够就可选方案的可行性方面展开评论，必要时可以通过联盟形式表达自身的建议和意见。一般情况下，中央政府、地方政府、行业组织、企业和公众等连接在一起共同制定知识产权战略形成政策网络，用以保障国家知识产权战略拟定中的政策互动。为达致最优方案，知识产权战略规划一般要经过以下四个步骤：确定战略目标――战略方案设计――战略方案择优――可行性分析。[4]

1.确定战略目标

战略目标对于组织体的战略规划具有重要意义，它是战略主体希望通过战略措施达到的效果。作为知识产权战略的指导方针，它还可派生出若干具体的指导原则，从而为战略执行和战略评估提供标准。当然战略目标并不是一目了然的，很多情况下战略目标的确定会受到各种因素制约而难以判定。在分析和描述国家知识产权战略目标时应该遵循以下原则：（1）清晰性原则。战略目标的语言表达应该明确清晰，不能有歧义；战略目标应该包含目标实现的期限。当然，战略主体可以根据需要区分总体目标和近期的战略重点，用以界分总目标实现和近期目标达成的不同期限要求。（2）可行性原则。战略目标要建立在现实的基础上，符合政治的、社会的、国际的、经济的、科技的、文化的条件，符合企业、行业的实际发展要求，进而将战略目标和战略规律的认知联系起来。（3）规范性原则。战略目标要针对战略问题，体现战略规划者所代表的社会利益。战略目标的标准要适当，并形成规范性的、可以评估的指导准则。（4）协调性原则。战略目标中不同的指标体系之间应该相互协调，不能相互矛盾或者在执行中相互牵制。

2.战略方案设计

战略方案设计包括战略轮廓的构思和具体细节的设计。国家知识产权战略方案在设计时至少应该包含以下方面的内容：（1）基本任务和行动原则；（2）具体措施；（3）发展阶段；（4）执行与保障措施；（5）评估方式。在战略方案设计阶段，应尽可能多地提出相应的解决方案，只有对多个方案进行缜密的评价与对比，才能知道所要选择方案的优化程度。同时，不同方案之间存在的互相排斥性也是非常再要的，这样才可以在整体上尽可能穷尽所有的备选方案。最后，通过对战略方案细节的设计，形成实用的、可行的具有操作性的具体方案，确定实现战略目标的具体途径、政策措施和手段、政策工具配置和具体时间表，以及达致战略目标的相关机构设置、人员配备、财政资金保障、硬件要求等。

3.战略方案择优

在战略主体获得若干个初步可行的战略方案后，需要从中选取一个最优方案作为最终的战略方案草案。战略主体在方案择优中，可以对每一个方案的收益、成本以及可能遇到的各种问题进行预测，就该方案的可靠性、可行性和绩效等方面进行评估，并说明各种方案的优缺点。在实际择优的过程中，必须运用合法的程序来选择，确保不同参与者有机会发表看法。有的时候战略方案的择优也可以采取对照一个比较好的战略方案，吸取其他方案的长处，综合一个新的、满意的战略方案。

4.可行性分析

知识产权战略的可行性主要包括五个方面：（1）权力运行方面的可行性。国家知识产权战略需要国家公共权力的支持，所以它必须为决策层所接受。（2）经济方面的可行性。这主要是分析战略方案在经济上是否合理以及是否具有实施知识产权战略的财政保障。包括战略制定、实施的成本、收益比较、战略推行所需要的经费支持等。（3）技术方面的可行性。也就是该战略应与实际情况相互吻合与协调，可以在现有技术条件下顺利得到执行。（4）管理方面的可行性。具言之，战略主体已经或者通过战略方案设计了一套贯彻战略的行政管理系统，并且该系统具有权威标准和制度约束，并配备具有行政执行能力的执行者，以便将战略方案具体化为实际行动。（5）文化可行性。主要考量国家知识产权战略是否与社会文化相互一致，得到大众或社会舆论的支持，拥有战略执行的群众基础等。

应该指出的是，规划国家知识产权战略是一个动态的运行过程，包含着不断调整、修改和完善的反馈环节。如果战略方案论证中发现新问题或者存在着来自大多数参与者的置疑，这时就可能需要重新回到问题发生的原点，确认或否认不同的意见。换言之，只有经过“试错”，才能促成最优战略方案的诞生。

三、国家知识产权战略的政策执行

国家知识产权战略的政策规划制定出来以后，必须通过对战略方案的执行，才能达到战略效果，实现战略拟定的目标。按照政策组织理论，战略有效执行需要满足以下基本条件：（1）科学的系统管理，明确目标、责任、权利、计划和考核监督；（2）科学地制定或修改规章，授权充分；（3）使组织成员建立对组织的认同、归属和责任感；（4）协调内部冲突，统一认识，保证政策目标的实现。[5]在国际上，日本知识产权战略执行就具有直接的组织保障。日本专门设立了国家知识产权战略推进事务局，编制约30人，经费由官方拨付，定期直接向战略本部报告工作，督办战略本部决定的执行。我国国家知识产权战略纲要即将出台，不少地方，例如深圳、上海、武汉等均制定有本区域的知识产权战略，一些大型企业和高新技术企业也有自己的知识产权战略，强化战略执行已经成为促进知识产权战略得以发挥实效的重要环节。

国家知识产权战略执行同时也是一个行为过程。在各种利益集团和多元价值观念并存的今天，知识产权问题因其复杂性而涉及到诸多利益相关者，战略执行不可能是一项简单的工作。为了保证知识产权战略的有效执行，战略主体一般应遵循以下活动原则：（1）严肃性原则。知识产权战略执行是对知识产权战略方案权威性和规范性的检验，一旦执行不力，不仅无法实现战略目标，还会导致社会大众和战略受众对知识产权战略作用的怀疑，影响到知识产权工作的进一步展开。所以，如果说制定知识产权战略需要谨慎，那么执行知识产权战略则更需要严肃。（2）创造性原则。知识产权战略执行者并非盲目对照战略方案机械执行战略，而是应将战略原则性和灵活性结合起来，积极、主动并有创造性地执行战略。执行者在领会战略方案精神的基础上，可结合本地区、本部门、本单位、本领域的实际情况，采取合适的方式，实事求是地执行知识产权战略。（3）协调性原则。在战略执行中要注意沟通和协调，形成分工协作、齐心协力、互相通气以及行动统一的执行局面。（4）反馈性原则。战略执行的管理者应该充分了解战略执行的各个环节和随时了解战略执行中的情况，如果发现问题，或者出现需要反馈的信息，就要及时采取相应措施，从而保证整个执行活动的顺利进行。

知识产权战略执行不是某一个部门的孤军奋战，它是一项需要借助各种社会力量完成的系工程。借助各种社会力量执行知识产权战略的段就是战略工具。这些战略工具一般包括：家和社区、自愿性组织、私人市场、信息和劝诫、贴、产权拍卖、税收和使用费、管制、公共事业和接提供等。