徐全兵：检察机关提起公益诉讼有关问题

为进一步加强对国家利益和社会公共利益的保护，促进行政机关严格执法、依法行政，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国的决定》明确提出：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”这一重大改革任务的出台有什么时代背景？与国外公益诉讼制度相比，我国探索建立的检察机关提起公益诉讼制度究竟有什么特点？我们的试点工作中遇到了一些什么问题？以下分述之。

一、建立检察机关提起公益诉讼制度的时代背景

中央之所以提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度改革部署，主要的背景就是当前国家利益和社会公共利益受到侵害的问题还比较严重，而现有制度保护不足。改革开放30年来，我国经济社会快速发展，基本完成了发达国家用上百年时间所走的城市化、工业化道路。但同时，经济社会发展面临的环境污染严重、生态系统功能退化、国有资产流失等问题日益突出，侵害消费者合法权益的事件时有发生[1]。从我国现有法律制度情况看，对国家利益和社会公共利益进行的保护主要有立法保护、行政保护、司法保护、社会保护等。

立法保护。在界定公共利益的范围、建立公益保护法律制度、推动保护公共利益的立法和行动方面，立法机关承担着重要的职责。但从实际情况看，立法明显滞后于公益保护的实际，不能及时解决大量的社会生活层面的问题。

行政保护。由行政权的性质和特点所决定，行政机关是保护国家和社会公共利益的无可替代的主要承担者。而且在这方面，行政机关手段措施多样。但从实践情况看，行政机关在运行的过程中不可避免地会存在滥用职权、玩忽职守，甚至徇私舞弊等问题。如当前存在的生态环境污染、食品药品安全和国有资产流失等问题，有相当一部分是由于行政机关未能依法履行执法和监管职责造成的。如双汇瘦肉精事件中，被追究滥用职权、玩忽职守刑事责任的国家机关工作人员77人。习总书记在关于四中全会决定的说明中也强调：“现实生活中，对于一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，例如涉及国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他组织没有直接的利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。”

司法保护。司法是保护国家利益和社会公益利益的重要方式。从实践情况看，司法保护的重要作用没有得到充分体现。如刑事诉讼中，刑事附带民事诉讼作为保护国家财产、集体财产的具体制度，能否对社会公共利益遭受损失的情形一并进行保护？还存在不同认识。行政诉讼作为监督行政机关依法行政、维护公共利益的重要制度，在2014年修订《行政诉讼法》过程中，仍然没有对行政公益诉讼制度形成共识，没有作出具体规定。民事诉讼中，代表人诉讼是维护社会公益的一种重要方式，但由于要求受害人必须主动登记以及在和解、调解方面存在较大的障碍，在实践中发挥作用有限。支持起诉也是通过民事诉讼维护社会公益的重要方式，但具体制度中缺乏对支持起诉人的诉讼地位，参与诉讼的方式、程序等操作性规定，导致实践中除检察机关做了一些工作外，几乎没有其他机关、团体、个人支持起诉的案例。

作为法律监督机关，检察机关对于保护国家和社会公共利益，维护国家法律统一正确实施具有重要作用。但从实际情况看，检察监督“头戴一顶华丽的大帽子，手中却只拿着一根拐杖”。虽然检察机关在宪法上被定位为国家法律监督机关，但在组织法和程序法上检察监督却被限定于刑事、民事、行政诉讼监督领域。对于国家和社会公共利益的保护，检察机关主要通过追究直接侵害方刑事责任、支持起诉等方式，法律监督职能作用没有得到充分发挥。

社会团体与有关组织保护。国外，社会团体和有关组织在保护公益方面发挥着重要作用。而我国，有关团体或组织在保护国家和社会公共利益方面能力不足。一方面是我国相关法律要求比较高，如《环保法》对提起公益诉讼原告主体资格的条件作了比较严格的规定，其第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”据有关统计，目前在各级民政部门登记的环境保护相关社会组织有6000多个，其中在国务院民政部门登记的有36个，在省级民政部门登记的有300多个，在市区的市级民政部门登记的有700多个。但从实践情况看，从事环境保护公益活动连续五年以上的组织不多，而且真正愿意并且参与到公益诉讼中的更少。据不完全统计，2015年全国范围内提起民事公益诉讼的有9家，包括中华环保联合会、大连环保志愿者协会、湘潭环保协会、杭州市生态文化协会4家社会团体[2]，自然之友、福建绿家园、贵阳公众环境教育中心、莆田绿萌滨海湿地研究中心等4家民办非企业单位[3]，还有中国生物多样性保护与绿色发展基金会[4]。另一方面，现有符合条件的有关组织在专业能力方面还有较大差距，有的根本没有经济能力及技术能力完成调查、取证、诉讼过程；有能力的，往往有一些特殊背景的支持。

从以上分析可以看出，现有的公益保护制度都存在一些局限和不足，不能完全实现保护国家和社会公共利益的目的，需要通过制度创新来不断完善保护国家和社会公共利益的制度。在各种制度创新中，公益诉讼作为一种具有创新力和突破力的制度，具有重要的意义。

二、我国公益诉讼制度的理论研究与实践探索

（一）理论研究情况

公益诉讼是指对损害国家和社会公共利益的违法行为，由法律规定的国家机关和组织向人民法院提起诉讼的制度。它包括民事公益诉讼和行政公益诉讼两项内容。维护公共利益是国家的基本价值追求和重要职能设定。公共利益的维护需要各国家机关和组织、个人的积极行动和相互配合。公益诉讼就是多个主体积极参与维护和实现公共利益的过程。公益诉讼制度从建立之初，其出发点就在于维护国家和社会公共利益，对行政行为的合法性进行监督和制约，确保法律法规得到客观和公正的适用。

为什么要通过诉讼的方式来保护公益呢？因为，诉讼是社会公平正义的最后一道防线，也是最有效、最重要的公益保障机制。与其他纠纷解决方式相比，诉讼具有自身的特性。一方面，具有严格规范性，由法官按照诉讼法规定的程序进行审理，并以实体法为依据对被告的行为是否违法、应承担何种责任作出裁判；另一方面，具有国家强力性，一旦作出最终裁判，就具有强制执行的效力。此外，诉讼还具有稳定性、普遍性、公开性、严格的程序性等特征。基于诉讼的这些特性，通过公益诉讼加强对国家和社会公共利益的保护得到各国的普遍认同。

公益诉讼起源于罗马法。在古罗马的程式诉讼中，就有私益诉讼和公益诉讼之分，前者是保护个人权利的诉讼，仅特定利害关系人才可提起；后者是保护社会公共利益的诉讼，以保护社会公共利益为目的，市民无论是否与案件具有利害关系，均可作为原告起诉。公益诉讼的产生与维护公益的国家机关力量不足有关。“罗马当时的政治权力机构还远没有近代这样健全和周密，仅依靠官吏的力量来维护公共利益是不够的，故授权市民代表社会集体直接起诉，以补救其不足。”[5]公益诉讼制度被赋予现代意义，始于20世纪西方社会由自由资本主义向垄断资本主义过渡时期。科技进步和生产规模的扩大，导致社会利益发生变化，原先传统的某些民事行为不再单纯影响当事人自己，而且影响社会公共利益，与此相伴的很多纠纷都涉及到大量利害关系者的公共政策问题。这类纠纷具有传统诉讼方式难以容纳的新要素，传统的诉讼机制需要做相应的调整。反映到诉讼法理论上，就是直接利害关系原则制约的诉讼资格不断放宽，公益诉讼被赋予现代意义。

20世纪90年代初，公益诉讼制度引入我国后，很快就成为学术界的热门话题。据知网统计，从2000年至2015年，有关公益诉讼研究发表的论文共有17467篇、硕博士论文8976篇，各类大小研讨会1089场。而且近年呈逐渐增加的趋势，如2012年至2015年，发表的论文分别为1517篇、1863篇、2298篇、2520篇。[6]这些论文与会议已相当广泛而深入地探讨了有关公益诉讼的学说、概念、主体资格、历史发展状况、公益诉讼制度的价值、我国建立公益诉讼制度的依据、必要性以及公益诉讼的立法难点、对策及立法建议等。热点问题主要集中在原告主体适格问题、法院受案范围问题、举证责任分配问题、公益诉讼的诉讼时效问题、责任承担问题以及诉讼费用问题等。也有些学者有针对性地研究了检察机关提起公益诉讼的必要性、可行性与合法性等问题，其中争论比较大的是检察院可否成为公益诉讼的起诉人等。对此，理论界主要有两种观点：也就是检察机关有权提起公益诉讼和检察机关提起公益诉讼于法无据。这两种观点虽然针锋相对，但随着2012年9月《民事诉讼法》修正案首次将公益诉讼制度写入法律，在第55条中增加了针对环境污染和损害众多消费者合法权益等损害公益行为的规定，赋予法定机关和组织向人民法院提起诉讼的权利后，从目前研究现状来看，赞成检察机关可以提起公益诉讼的观点已渐渐占了主流。但反对者提出的问题值得在相关制度设计中充分重视。

（二）实践探索情况

我国公益诉讼的兴起有两个重要事件。一是邱某某0.6元话费案。1996年1月4日，福建龙岩市民邱某某对公用电话经营者不执行夜间、节假日长途话费半价规定，多收0.6元话费的行为向法院起诉，这一事件被《经济日报》连续5次头版报道，在全国引起巨大反响。二是河南省方城县检察院提起公益诉讼的事件。1997年，河南省方城县检察院就一起国有资产流失案件以原告身份提起民事诉讼并获得胜诉，开我国检察机关提起公益诉讼之先河。此后，涉及消费者权益、国有资产权益、妇女权益保护、环境保护等领域的公益诉讼案件逐渐出现。如张某某起诉芜湖市人事局的“乙肝歧视案”，郝某某诉铁道部列车餐饮发票案，东方公益律师事务所代理的“民工子弟学校案”，李某起诉“全国牙防组”案等等。从这些案件情况可以看出，我国提起公益诉讼的主体是多样的。个人、律师、社会团体、企业、有关行政机关、检察机关都可以成为提起公益诉讼的主体。而且，公益诉讼的诉讼结果具有扩张性。引发公益诉讼的原因既可能是公益，也可能是私益，但其结果往往不仅影响到参与诉讼的各方当事人，而且在一定范围内会扩张，甚至对社会政策和社会机制的形成也产生一定影响。

（三）检察机关提起公益诉讼的探索情况

检察机关提起公益诉讼的实践探索可以分为两个阶段，建国初期和九十年代之后。关于建国初期的实践探索，主要是根据建国初期我国建立的检察机关代表国家利益、人民利益提起和参与民事诉讼、行政诉讼的制度。1951年9月《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织条例》分别规定，最高人民检察署和地方各级人民检察署有权“代表国家公益参与有关社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼”。1954年《人民检察院组织法》第4条规定，对于有关国家机关和人民利益的重要民事案件，检察机关有权提起诉讼。1954年，辽宁、安徽、江西等9个省、市检察机关共办理提起或参与民事诉讼的案件2352件。

关于20世纪90年代以来的实践探索，虽然相关诉讼法和《人民检察院组织法》没有授权检察机关提起公益诉讼的职权，