黄学贤：行政诉讼立案登记制有效实施的几个基本问题

摘要:  立案难是长期困扰行政诉讼的“三难”之最。为了解决这一顽疾，新《行政诉讼法》正式确立了立案登记制。作为新《行政诉讼法》“第一创新点”的立案登记制，使行政诉讼立案制度发生了重大变化并将发挥出巨大的积极效用。要使行政诉讼立案登记制有效实施，必须消除三个误解，处理好六对关系，构建完整的制度。

关键词:  行政诉讼，立案登记，有效实施，完整制度

一、立案难――行政诉讼“三难”之最

在行政诉讼立案难、审理难、执行难三大顽疾中，立案难因其处于关口位置而产生着特殊的消极功效。因此，立案难成为行政诉讼中最为突出的问题。行政诉讼中立案难的表现形式多样，有的直接不予立案，有的立案后驳回起诉。据北京市人大内务司法委员会发布的调研报告显示，2013年北京市行政诉讼案件立案数在近三年连续下降的情况下又比2012年下降5％。近三年北京市行政案件立案率连续下降，平均立案率仅为30％左右。立案难主要表现在：第一，立不上案。包括属于法院主管范围的纠纷，难以被法院受理，法律规定界限模糊，难以被法院受理等情况；第二，立案拖沓。对于当事人提起的诉讼，受理案件时间长，手续繁杂，等待时间长；第三，在立案阶段，需要当事人或代理人往返的次数太多。{1}行政诉讼“立案难”的问题长期以来困扰着我国司法实践，有诉不理、拖延立案、增设门槛、年底不立、不收材料、不予答复、不出具法律文书等人为控制立案现象，严重影响了司法公信和司法权威。

无救济即无权利。要保障公民、法人或者其他组织“获得司法正义的权利”，首先要保障他们能够接近司法，并通过司法救济维护自身的合法权益。造成行政诉讼中立案难的原因是多方面的：一是自制“土政策”。一些基层法院，常常在地方党委和政府的“统筹”之下，以维护社会稳定等原因为借口，制定地方性“土政策”，限制公民、法人或其他社会组织依法行使诉权。特别是对有可能引发群体性事件或连锁反应的案件，与涉事相关的行政机关甚至一级地方政府就会不恰当地运用权力对法院进行不当干预，阻止法院依法立案。二是法律规定不明确。尽管《行政诉讼法》及其司法解释对受案范围、原告资格、起诉条件等都有规定，但是，由于有些规定本身不是十分明确，给正常立案造成客观上的不利。再加上立案阶段缺少程序公正，整个立案程序完全由法院单方决定，当事人没有立案程序参与权，导致法院有时选择性立案，将一些“棘手的案件”拒之于门外，这也在客观上加剧了行政诉讼立案难。三是不尽合理的考核指标体系。长期以来，“结案率”“均衡结案率”“调撤率”等各类指标的考核严重制约着法院和法官。为了完成考核达标，法院年底故意不立案已经成为公开的秘密。这不仅给法官和法院审判工作带来沉重的压力，同时影响当事人诉权的正常行使也是显而易见的。四是不尽合理的体制。可以说，法院在行政案件受理制度实施中出现的该立不立现象，在很大程度上源于现行不尽合理的体制。因为法院对于地方政府在人、财、物方面的过度依赖，给予了地方政府利用行政权力干预法院工作带来体制上的便利。受这种体制的影响，行政机关通常指令法院对特定行政纠纷不得立案。

当然，法律规定的“立案审查制”成为不予立案的最好理由。“立案审查制”成为法院过度审查、提高门槛、调控收案的最好手段，成为该立不立的最好挡箭牌。为了解决行政案件立案难的问题，最高人民法院在有关司法解释中也曾力图破解这一难题。例如，《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第32条规定：“人民法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审查。符合起诉条件的，应当在7日内立案；不符合起诉条件的，应当在7日内裁定不予受理。7日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院申诉或者起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理；受理后可以移交或者指定下级人民法院审理，也可以自行审理。”《关于行政案件管辖若干问题的规定》第3条更加明确规定：“当事人向有管辖权的基层人民法院起诉，受诉人民法院在7日内未立案也未作出裁定，当事人向中级人民法院起诉，中级人民法院应当根据不同情况在7日内分别作出以下处理：（一）要求有管辖权的基层人民法院依法处理；（二）指定本辖区其他基层人民法院管辖；（三）决定自己审理。”虽然司法解释对立案难，尤其是对“不立不裁”的制约已经很具体明确，但实践中收效甚微，这是不容回避的事实。

二、从审查制到登记制――行政诉讼立案制度的重大变化

在修改《行政诉讼法》过程中，就如何保障当事人的诉权问题，曾有多种意见。有的认为，行政诉讼中立案难是“三难”中最突出之“难”，因此，必须明确规定法院和行政机关应当保障当事人的起诉权。有的认为，完整的诉权包括起诉权、请求裁判权和获得公正裁判的权利，起诉权只是其中之一，因此，应当明确对当事人诉权的保护，建议在法条中将“起诉权利”修改为“行政诉权”。有的建议通过加强人大和检察院对立案环节的监督来解决立案难问题，进一步细化法院不受理的法律责任及救济途径。有的建议建立立案登记备案制度，并通过电话和网络等方式方便当事人查询。《行政诉讼法》的修改恰逢党的十八届四中全会召开。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）明确提出了“健全公民权利救济渠道和方式”“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制；对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”。《决定》为《行政诉讼法》确立立案登记制提供了强大的政策指导。2014年11月1日《行政诉讼法》修正案第3条规定，“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。”第50条规定，“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。”该规定正式确立了行政诉讼中的立案登记制。有学者称立案登记制是新《行政诉讼法》的“第一创新点”。{2}

由于立案阶段当事人的有限性、审查的形式性、范围的宽泛性、标准的模糊性以及时间上的紧迫性等特征，使得当事人的诉权保障遇到障碍。理论上讲，当事人向法院递交了诉状，案件就系属法院了。同时，案件受理与否的审查是程序性的审查。但是事实上只有法院决定受理了，案件才正式系属法院。因此，就这个意义而言，立案程序在当事人诉权能否得到充分保障方面具有决定性意义。在案件审理阶段的一套制度装置至少在文本上还是较为规范的。但是在受理阶段的制度规范相对模糊，甚至欠缺，导致不立不裁、拖延立案、增设门槛等现象屡屡发生，从而限制甚至剥夺了当事人的诉权。立案审查制向立案登记制的转型正是解决这一问题的重要途径。

在一个健全的法治社会中，和解、调解、仲裁和诉讼等，是解决社会矛盾的常见方式，而诉讼则被视为解决社会矛盾的最后一条渠道，因此司法被称为维护社会公平正义的最后一道防线。也正因为如此，公民“获得司法正义的权利”广受国际社会的关注。早在20世纪60年代，欧洲诉讼法学界就提出了“保障公民获得司法正义的权利”的口号，继而掀起了世界范围内的“获得司法正义的权利”运动。1998年的《公众在环境事务中获得信息、参与决策、诉诸司法权利的奥胡斯公约》和《欧盟基本权利宪章》就对公民“获得司法正义的权利”作了规定。行政诉讼立案登记制的确立，畅通了行政纠纷的诉讼解决渠道。行政诉讼立案登记制的全面推行带来了法院受理行政案件数量的大幅提高。2015年5月4日是新《行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》实施后的首个工作日，也是《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》（以下简称“《规定》”）实施的第一天，当日全国各级法院行政一审共登记立案2000多件。2014年全国法院工作日日均行政一审立案600件左右，2015年4月份全国法院工作日日均行政一审立案1132件左右。2015年5月4日当天行政一审案件立案数量，是2014年同比3倍左右。2015年1～9月，各级人民法院受理各类行政案件40万件，同比上升47.6％，仅5月份一个月就受理2.6万件，同比上升221％。{3}无疑，立案登记制是促成行政诉讼案件大幅上升的重要因素。这不仅有利于充分保障当事人行政诉权的有效行使，进一步提升司法公信力，而且有利于促进政府治理能力的提升，促进社会治理法治化，对法治政府建设、全面落实依法治国方略具有重大意义。

三、行政诉讼立案登记制有效实施的制度保障

（一）消除三个误解

行政诉讼立案登记制的实行，是破解行政诉讼立案难的一项重大举措，也是我国行政诉讼制度的一项重大变革。但是，如上所述，导致行政诉讼立案难的诸多因素对行政相对人诉权保障的影响，也不可能因立案方式的改变而顿时消失。唯有及时出台相关配套制度，以积极应对立案登记制施行后的行政诉讼所面对的新挑战，才是有效实施包括立案登记制在内的行政诉讼制度的根本出路。

立案登记制在有效解决行政诉讼立案难问题上发挥的显著功效不言而喻。由于诉讼程序的公开性和规范性、程序保障性、司法裁判的强制性等固有特征，行政诉讼中的立案登记制对进一步发挥人民法院在多元化纠纷解决机制构建和完善中的引领、推动和保障作用，从而有效保障当事人的诉权，促进行政机关努力提高依法行政水平，增强全社会的法治观念具有重要意义。一年多来的实践也证明，行政诉讼立案登记制的实行，为当事人通过诉讼程序寻求权利保障打通了通道，从而让更多的行政纠纷在法治的框架内得以解决。由于行政诉讼的特殊性，这一改革对推动社会治理方式的法治化具有十分显著的作用。但是，关于行政诉讼立案登记制目前普遍存在三个误解，必须及时消除。

1.对“有案必立、有诉必理”的误解。在十八届四中全会的《决定》以及中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（以下简称“《意见》”）以及最高人民法院的《规定》等几个重要文件中，确实都一再强调法院要“有案必立、有诉必理”。但是，这并不意味着凡诉必立、凡立必理。事实上，立案审查制向立案登记制的转变，变化并非在于要不要审查，而在于如何审查或者说审查哪些内容。立案审查制要求对实体法律关系进行审查并作出预先判断，而立案登记制则仅仅要求对起诉本身进行形式审查。立案方式的这一转变使得社会上很多人认为，只要当事人起诉，法院就要登记立案，不需要进行任何审查。当事人的“诉”即自然转化为适合法院审理的案件。这一误解造成有的地方误解“民告官”的行政诉讼，有的以检察院甚至党委为被告提起行政诉讼，要求法院予以立案。这种误解如果得不到及时纠正，极有可能使得法院遭遇社会公众不必要的质疑、不满和抵抗，甚至会引发新的更大的司法信任危机。事实上，立案审查制变立案登记制后尚有一个重要的前提条件，即“对人民法院依法应该受理的案件”。这一前提在几个重要文件中均有明确的规定。《行政诉讼法》第50条也明确规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。”可见，登记并不等于受理，法院能不能立案，还要看是否符合法律的规定。