「石龙潭：原告适格论」正文
摘要: 撤销诉讼，可以说是日本行政诉讼当中，最为传统也是最具典型意义的诉讼形态。而撤销诉讼的提起，必须具备一定的“诉的利益”（原告适格、狭义的诉的利益、行政处分性）。撤销诉讼的原告适格，是指提起撤销诉讼的资格的问题。尽管现行《行政案件诉讼法》第9条第1款规定，“对请求撤销处分或裁决具有法律上的利益者”，具有提起撤销诉讼的原告资格，但是，由于该法并没有明确界定何谓“法律上的利益”，因此，原告适格论，实际上也就演变成为“法律上的利益”的解释论。对此，传统上存在着两种对立的观点：“法律上所保护的利益说”和“值得保护的利益说”。本文在对日本行政法学上的原告适格论做一个整体概观之后，以当今最高法院有关原告适格尤其是第三人的原告适格的典型判例为素材，梳理并详细分析了该理论的发展脉络，并对未来的发展方向做了展望。
关键词: 撤销诉讼, 诉的利益, 第三人的原告适格
一、前言
笔者曾经于2014年6月，在中国政法大学出版社翻译出版了日本著名行政法学者原田尚彦教授的《诉的利益》一书。但由于本书问世很早（初版印刷发行于1973年），而日本又于2004年对《行政案件诉讼法》进行了大幅修改，因此，当时的理论与目前的法律现实并不吻合。比如，当时被称为“无名抗告诉讼”的“预防诉讼”和“课予义务诉讼”，因已在2004年法律修改时入法而得以“有名”，从而不能再将其视为“无名抗告诉讼”的典型了。还有从其内容来看，由于本书第一章到第十章发表于1965-1973年间，而附论部分则更早在1963年。这些论文当然无法对其后，尤其是今天的理论发展有所体现。
鉴于此，同时考虑到“诉的利益”作为行政法学上的一种理论在我国尚未完全形成，为了方便各位读者阅读和理解本书，于是萌生了就日本有关诉的利益的理论撰写一篇论文的念头[1]。一为梳理该理论的来龙去脉，二也是为了填补本书成书之后的理论空白。
严格说来，任何形式的诉讼都伴有诉的利益这个问题。在日本，谈及行政案件尤其是撤销诉讼的“诉的利益”时，主要有以下三种语境：其一，当事人的诉求是否足以具有利用国家审判制度加以撤销的实际价值或者必要性，即狭义的诉的利益；其二，将前者和原告适格合称为诉的利益，并将前者视为客观诉的利益而将原告适格视为主观诉的利益；其三，也是最广义的理解，在狭义的诉的利益和原告适格的基础之上，外加当事人的诉求内容是否适合作为法院审判的对象，即行政处分性之有无。
正如我们从《诉的利益》中所看到的那样，原田教授主张，狭义的诉的利益和原告适格以及行政处分性，只不过是以不同的角度来判断具体诉求是否具有发动审判权的价值或者必要性而已，从而通盘将它们理解为“诉的利益”。应该承认，原田教授的这种“三位一体式”的理解，在对诉的利益作整体认知和把握时有其必要与方便之处，亦不无道理[2]。但是，当我们围绕诉的利益就具体案件展开论述时，则不难发现：在撤销诉讼中，行政处分性的问题，它着眼于系争行政活动本身能否成为行政诉讼的对象。狭义的诉的利益，则强调针对某一具体行政行为是否需要通过法院审判来对当事人提供一定的救济。而原告适格强调的是，在某一具体案件当中，原告是否具有提起撤销诉讼的资格。举例来说，当某人就某一土地区划整理事业计划产生异议，从而提起撤销该计划的行政诉讼时，法院首先要看，该计划是否具有行政处分性？若有，则继续审理，反之则终止。而当某人因受到禁驾30天的行政处分而提起撤销诉讼，碰巧在打官司时禁驾期间已过，那么此时，法院的审理重点将集中于，是否还具有予以撤销的实际价值或者必要性？当行政当局批准建设核电厂，而居住在该电厂周边的居民，因担心自己的生命安全受到危害，提起撤销该行政许可的诉讼时，法院则会重点审查，这些居民是否具有提起撤销诉讼的资格？
由此可见，三者的侧重点并不相同[3]。因此，为了向国内读者全面而准确地展现日本当代的诉的利益论风貌，笔者决定暂不沿用原田教授的那种“三位一体式”体裁，改为从不同侧面（即狭义的诉的利益、原告适格、行政处分性）来加以阐述的方式。眼下，由于对原告适格具有一定的理论积累，思考也相对成熟一些，所以暂且先行推出“原告适格论”[4]，其余的部分则视时机以姊妹篇的形式推出。
本文中，笔者主要以撤销诉讼[5]为素材，在对日本行政法学上的原告适格论作一个整体概观之后，结合各个时期具有代表性意义的典型案例（以最高法院的判例为主），梳理并详细分析原告适格论的发展脉络，找寻其在不同时期的特征并加以点评，最后，展望一下该理论的未来发展方向。
二、原告适格论概观
在行政诉讼制度的设计上，如果说允许任何人只要对行政机关的作为（也包括不作为）有不满都可以起诉的话，那么，不仅会使法院被诉讼的洪水淹没，还有可能给不得不应诉的行政机关带来过渡的负担。因此，为了维护法院发挥正常的机能、行政机关正常行使权力以及保障向那些真正需要的人提供司法救济，对原告适格的范围予以一定的限制，本在情理之中。严格说来，原告适格论本身，正是这种思维下的产物。
撤销诉讼的原告适格，是指提起撤销诉讼的资格的问题。在《大日本帝国宪法》（俗称“明治宪法”）下，抗告诉讼被定义为“因行政机关的违法处分而造成的权利伤害之诉”，只有“因违法处分而受到权利毁损者”才能提起抗告诉讼。当时一般认为，抗告诉讼的目的在于恢复因违法处分而受到损害的权利，因此，判例和通说都对原告适格要求严格意义上的“权利”侵害[6]。简言之，只有法律上保护的具体权利受到侵害时，被害人才具有提起行政诉讼的原告适格。
第二次世界大战结束，日本经历短暂的空白期后进入《行政案件诉讼特例法》[7]的时代。当时，尽管在特例法中没有对原告适格予以明确界定，但判例和学说站在对二战前思想反思的立场上，逐步摒弃了那种追求严格意义上的“权利”侵害的思维[8]，转而倾向于对那些拥有“法所保护的权利利益（有时也称之为“足以受到法律上保护的正当利益”、“法律上的利益”等）”的人承认原告适格。而紧接其后出台的现行《行政案件诉讼法》，也继承了上述思想[9]，并以明确的法律语言，在其第9条中规定，“对请求撤销处分或裁决具有法律上的利益者”，具有提起撤销诉讼的原告适格。
但是，由于《行政案件诉讼法》中并没有明确定义何谓“法律上的利益”，因此，对其如何解释成为原告适格论的重大课题[10]。坦白地讲，“法律上的利益”这一用语本身，具有相当大的开放性，给专家学者尤其是实务界人士提供了很大的解释空间，使他们能够灵活应对纷繁复杂的诉讼环境。然而，正如杉本良吉氏所指出的那样，关于“法律上的利益”的具体内容，即便是在本条款的起草者之间也莫衷一是，最后只能交由判例和学说的发展[11]。
行政处分的相对人具有提起撤销诉讼的原告适格，对此似乎已经不存在什么异议了。比如，某人申请某项行政许可遭拒，若不服当然可以抗告。事实上存在问题的，往往是行政处分相对人以外的第三人或者是那些在表面上不具有特定相对人的行政处分[12]。例如，当行政机关核准某民间法人设置垃圾处理设施时，那些主张因该设施排出有害气体会损害自己健康的附近居民，是否可以要求撤销该行政许可？若可以，其范围如何确定？是限制在半径200米以内还是500米？再如，针对小学的废校处分，学生家长可否要求撤销？原告适格的范围应该如何界定，换句话说，应该如何解释“法律上的利益”，传统上，存在着以下的两种对立观点：即“法律上所保护的利益说”和“值得保护的利益说”[13]。
（一）“法律上所保护的利益说”
本学说主张，只有受到实定法即法律保护的才是“法律上的利益”[14]，而那些不受法律保护的，即便再重要也只不过是反射性或者事实上的利益而已，无法成为“法律上的利益”。本学说的特点在于，以法律的规定即通过法律解释，来判断“法律上的利益”（原告适格）的有无[15]。一般认为，原告适格若想获得认可，必须满足以下的三个条件：第一，原告因行政处分而蒙受了某种不利影响（不利要件）；第二，免受这种不利影响（的利益）受到法令上的保护（保护要件）；第三，在法令解释上，原告所受的这种不利影响，无法解消于一般性公共利益当中，作为个人利益，它受到了个别且具体的保护（个别保护要件）[16]。
与“明治宪法”时代的行政诉讼观――抗告诉讼的目的，在于恢复因违法处分而受到损害的权利，判例和通说都对原告适格要求严格意义上的“权利”侵害――相比，“本学说没有将撤销诉讼当作固有意义上的权利的实现手段，而是把它理解为，当‘法律为人民所保护的利益’受到违法处分的侵害时，当事人以此进行防卫的手段。因而，根据本学说的见解，当处分违反了旨在保护人民利益的强行性法规而给相关人民带来不利影响时，即使该利益不能称为权利，也照样允许提起撤销诉讼”[17]。可见，在本学说下，原告适格的认定范围变宽了。
由于本学说采用的“法律上所保护的利益”这一观念，与《行政案件诉讼法》第9条、第10条所说的“法律上的利益”，在文理上最为吻合；加之，这种观念，与在行政法学上给日本带来深刻影响的德国传统公权概念相近；再者，在审判实务中，以实定法上的规定为依据来判断原告适格，可有效防止撤销诉讼因原告适格的无限扩大而转化为尽人皆可提起的民众诉讼[18]。因而，在判例和学说上获得了大多数的支持，我们可以将其视为通说。
但是，本学说也并非不存在问题。第一，以法律文言来决定司法救济的可否，这种做法本身不够合理；第二，在制定法律时，先对行政处分相对人以外的第三人是否应该提供救济进行缜密分析，然后再以明确的法律语言来加以界定的情形毕竟鲜见；第三，在诸如环境保护、消费者保护等需要对行政处分相对人以外的第三人也积极提供救济的领域，对于通过行政诉讼来加以保护的做法，立法上曾很消极[19]、[20]。
（二）“值得保护的利益说”
为了克服“法律上所保护的利益说”的如上所述的局限性，有人提议，不以是否受到实定法的保护为判定“法律上的利益”（原告适格）的基准，而着眼于当事人在现实生活中所蒙受（也包括即将蒙受）的不利影响或者风险本身，若这种不利影响值得司法上予以保护，则对当事人承认原告适格，反之，则予以否定。在学界，这种观点被称为“值得保护的利益说”[21]。本学说，以法所保护的即值得司法上保护的利益为“法律上的利益”，其特征在于，不以法律而以当事人所受影响的实际状态来判断“法律上的利益”（原告适格）的范围[22]。
本学说，将对原告适格的判定，从纷繁的实定法意解释当中解放出来，通过权衡当事人所蒙受的不利影响来决定司法救济的可否，因而，除了法律所保护的利益之外，还为那些所谓事实上的利益受到侵害的人，提供了原告适格获得认可的可能。依据本学说的见解，《行政案件诉讼法》第9条所说的“法律上的利益”，不局限于“法律上所保护的利益”之意，还包括事实上的利益在内的“值得保护的利益”[23]。在这一点上，与“法律上所保护的利益说”相比，应该说是一大进步。
然而，针对本学说，也存在着如下的反论与不安：我们难于脱离实定法令的规定来判断原告适格的有无，这是因为，人们无法从“值得保护的利益说”当中，