沈岿：信息公开申请和诉讼滥用的司法应对

摘要:  “陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”经《最高人民法院公报》登载，已经成为具有重要参照或借鉴效应的示范案例。该案裁判的可取之处有：申明知情权和诉权有滥用的可能和限制的必要；宣告解决滥诉问题乃审判权应有职能；提出认定滥用需要考虑的事实因素；以及综合判断申请和诉讼目的明显背离立法宗旨。但是，其在主动取证和审查原告行为、部分事实认定考虑因素的裁判说理、对本案不作实体审理、驳回起诉并宣告当事人未来类似情形将严格审查“三需要”等方面有可商榷之处。更好的司法应对或许是：行政认定和处理先行，司法审查在后；充分展示司法对事实相关因素的可信认定；驳回诉讼请求并宣告未来严格审查“适当目的”。而整体的制度推进是更需要进一步努力的。

关键词:  政府信息公开，知情权，诉权，滥用，陆红霞案

引言

“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”（以下简称“陆案”）于2015年7月6日获南通市中级人民法院二审生效裁定，很快就被刊载于《最高人民法院公报》（以下简称《公报》）2015年第11期。[1]1985年创刊的《公报》所刊载的大量典型案例，有可能成为全国各级法院在审理同类型案件时的重要参考或借鉴的依据，是我国司法有限能动、弥补立法不足、保障法律统一实施的重要工具，是当下正在探索的案例指导制度的前驱，[2]是承继成文法系传统特点的中国法律制度的一道亮丽的风景线。因此，陆案在《公报》上的登堂入室，引起了学界和实务界普遍的关注。

更为重要的是，早在南通市港闸区人民法院对陆案进行一审裁判之后，该法院就于2015年2月27日召开新闻发布会，将此案与其他涉及陆富国、陆红霞父女的7起案件，一并作为滥用获取政府信息权、滥用诉权的案件予以通报，并宣布“率先在全国对政府信息公开滥诉行为进行规制”。[3]作为地方基层法院的港闸区法院，在行政诉讼中没有依法审查被诉行政行为，[4]反而是审查起诉原告的一系列与本案无直接关联的行为及其动机，对其作出滥用权利的评定，并以此为由驳回其起诉。这一案例又得到《公报》的青睐，一跃而为具有潜在参考力、借鉴力的准用判例。其引发热议自然是在所难免的。

现实中，有些个人利用政府信息知情权、行政复议申请权、行政诉讼起诉权，通过大量的信息公开申请、复议和诉讼等行动，给行政机关、法院的正常运转和公共资源的使用造成过度的负担，既无助于政府信息公开立法目的实现，更是造成另一种社会不公：滥用者消耗公共财产。这种现象虽然数量不多，但也并不罕见。[5]陆案的裁判就是一种具有探索性的司法应对措施。鉴于其已经形成的影响和可能的示范意义，本文旨在对此案进行回顾，评点其在司法能动方面应当给予击节赞赏的地方，整理其存在的值得注意和警惕的司法进路和法律适用问题，进而讨论司法究竟应该如何妥适地应对信息公开申请和诉讼的滥用问题，以及未来可能有的更好的整体制度设计。本文对有关问题的研讨，将适时地对比和镜鉴域外的相关制度和学说，以求对中国问题和可能解决方案的理解和探究。因聚焦中国之故，域外相关制度和学说所嵌入的整体情境，无法于此进行系统比较分析。

一、陆案的司法能动及其可取之处

自2004年以后，《公报》登载的案例开始冠以“裁判摘要”。尽管当前的裁判摘要表现形态繁杂，问题不少，但基本是以抽象的方式，概括和抽取整个判决所采纳的原则或规则（可能包括原则或规则所适用的抽象事实而非本案具体事实）。[6]在对裁判摘要的性质与功能尚有认识分歧之际，鉴于《公报》案例仅具指导意义，故笔者倾向于将“裁判摘要”和“裁判文书”视为一体，发现和归纳其中的裁判理论和司法进路，从而为以后类似案例的处理、为学理的研究提供参考。另外，陆案历经一审、二审，本文如无特殊需要说明的，则将一审、二审的法院论理作整体考虑。

《公报》中陆案的裁判摘要共有两个主题。一是定义知情权的滥用。“知情权是公民的一项法定权利。公民必须在现行法律框架内申请获取政府信息，并符合法律规定的条件、程序和方式，符合立法宗旨，能够实现立法目的。如果公民提起政府信息公开申请违背了《政府信息公开条例》的立法本意且不具有善意，就会构成知情权的滥用。”二是定义诉权的滥用。“当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起诉讼，人民法院应对其起诉严格依法审查，对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为，因违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，应认定构成滥用诉权行为。”

在裁判文书部分，除了与这两个界定主题直接相关的内容以外，还有值得关注与讨论的是司法对待政府信息公开申请权和诉权滥用的进路。这个进路主要集中在三个方面：第一，法院是否应该解决诉权滥用的问题；第二，法院是通过什么方式或途径，去发现和认定当事人滥用申请权和诉权的；第三，法院认定存在申请权和诉权的滥用之后，又是采取了什么措施去处理的。

综合观察陆案裁判，可以发现审理法院为解决其面对的信息公开申请滥用和滥诉难题，于法律空白之处趟出一条前进之路，可谓细致谨慎、小心翼翼，竭力为其实质上的“造法”提供正当性理据。这一司法能动具有如下可取之处：

（一）申明知情权和诉权有滥用的可能和限制的必要

任何权利的行使皆有边界，越界往往意味着滥用。这一点似乎是不言自明的，不必通过法院之口，郑重其事地予以申明。然而，《条例》的颁布旨在确定和保障公民对政府信息的知情权，推动政府的透明、公开，更助于促进规范、廉洁的政府。立法者对以往在公民权利体系中严重缺位的知情权的重视，基本使其没有预想如何防范知情权滥用的问题。[7]类似地，《行政诉讼法》的最初制定（1989）和最近修正（2014），也是更多聚焦于保障和扩充公民诉权，加强行政审判独立与公正，以缓解“立案难、审理难、执行难”现象，而如何解决已有的滥诉问题，则从未作为一项议题列入议程。[8]鉴于此背景，陆案裁判申明知情权和诉权都有可能滥用，必须予以制约，实是弥补立法不足的可贵之举。

（二）宣告解决滥诉问题乃审判权的应有职能

陆案审理法院宣告，保障诉权和制止恶意诉讼、无理缠诉均是审判权应有之义。审判权是否当然地包含此项权能，尤其是立法未予明确的情况下，恐怕仁智所见不同。毕竟，从比较法的视野看，域外针对滥诉的规制是有立法先行的，且立法规制也是因个别诉讼当事人的挑战而起。[9]只是，一方面，即便有立法规制，其抽象语言形成的模糊不明之处，也是需要通过执法部门（包括行政或司法），逐案提供细化路径和方案的。另一方面，更为重要的是，就我国当下情形而言，知情权和诉权在现实中的滥用，已经使得立法缺位的弊害凸显。《条例》何时修订或者升格为法律尚难预料，《行政诉讼法》又修法未久，依立法惯例不可能近期再行补正。

故而，如何解决政府信息公开申请和诉讼的滥用问题，成为直接面对挑战的行政和司法无法避免的任务，尤其是，需要为此无益地消耗人力、时间、金钱等资源的公共机构。陆案的宣告，经《公报》登载，依惯例可视为得到最高法院的认可，至少意味着政府信息公开诉讼中的滥诉，司法可以逐步探索解决之道。由此，亦可为未来立法提供经验参考。

（三）提出认定知情权、诉权滥用需要考虑的事实因素

陆案审理法院结合该案具体情形，提出了一系列认定知情权、诉权滥用事实的考虑因素，包括：申请或起诉数量众多、申请信息或诉讼请求内容相同或类似、申请信息或诉讼请求繁多而琐碎、申请明知不属于政府信息范畴的信息或已经知晓的信息、起诉明显缺乏诉的利益、信息申请或诉讼目的背离《条例》或《行政诉讼法》宗旨、起诉违背诚实信用原则、公共机构多次沟通仍执意申请或诉讼、公共资源的使用失衡等。而这些事实认定考虑因素，是与有些国家的经验极其相似的。

例如，在英国，关于《信息自由法》第14条中“纠缠申请”的解释适用，目前最重要的援引判例是Information Commissioner v Devon County Council & Dransfield [2012]。在该案中，Wikeley法官提及认定“纠缠申请”需要考虑的四个宽泛主题：1.申请对公共机构及其职员造成的负担；2.申请者的动机；3.申请的价值或严肃目的；4.申请对公共机构职员造成骚扰或困境。每个主题之下又都有不少具体情形需要斟酌。并且，这些主题本身并不是穷尽的，也不是刻板公式化的清单。

而英国政府信息专员进一步将法院判例法体现出来的考虑因素写进其指南之中，例如：1.大量的申请和书信，致使公共机构耗费资源、分散精力，给其造成重大负担；2.公共机构对申请的处理使其严重偏离了核心职责的履行；3.书写冗长而繁细的申请、向公共机构多个雇员提交相同申请或者在收到答复前重复申请；4.申请已经获得和拥有的信息；5.申请的信息与公共机构早已同申请人议论过的事项有关；6.任何答复都不可能让申请人满意，只可能带来进一步的申请和书信；7.申请人在申请和书信中使用“有偏见的语言”、“高谈阔论的语气”或者“侵略性、谴责性和骚扰性的语气”；等等。[10]

陆案裁判既没有对滥用政府信息公开申请和诉讼给出精准的、必须严格遵循的定义，也没有指出具体的构成要件为何，而是间接提示认定滥申请、滥诉的考虑因素。在司法应对此类问题尚处起步探索阶段之际，这是一种开放的、经验的、试错的姿态，是值得肯定的。[11]

（四）综合判断申请和诉讼目的明显背离立法宗旨

陆案审理法院指出，当事人申请政府信息以及由此引发的诉讼，目的不是为了知情、了解信息，而是为了“向政府及其相关部门施加压力，以引起对自身拆迁补偿安置问题的重视和解决”，所以，背离了政府信息公开制度和政府信息公开诉讼的宗旨。其实，在原则上，以保障公民知情权为主要目的的政府信息公开立法，对申请人的动机和目的是中立的。申请人无论将其申请获得的政府信息用于何途，行政机关皆不应理会，更不能以申请人没有说明使用目的而拒绝公开。只要申请人的真实目的就是获悉相关政府信息，且这些政府信息是有一定客观价值的，那么，申请人获悉后如何用之，包括用以帮助解决其个人利益的诉求[12]，行政机关皆不应予以深究。就此而言，国务院办公厅《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》（国办发[2008]第36号，2008年4月29日发布，以下简称《意见》）有关“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”的规定，是有悖《条例》立法精神的。

但是，这并不意味着行政机关和法院绝对无需考查申请人的动机和目的。若申请人的真实目的并不是为获悉其申请的政府信息本身，而是以申请政府信息以及提起后续的诉讼为手段，给公务机构的正常运转和有限资源的合理使用制造不必要的过度负担，[13]或者，在此基础上进一步迫使公务机构满足其在别的场合提出的与信息无关的利益诉求。这就可以视为构成信息公开申请的滥用。对这种“项庄舞剑式的”、制造麻烦的信息申请，需要根据一些事实（如反复提出相同或类似信息申请或诉讼请求、在已经获得信息的情况下再申请同一信息、无论是否获得其想要的信息都要提起诉讼、提起诉讼一定要走一审、二审、再审程序、申请人直接宣称其目的就是要增加公务机构负担等等）予以推断。