刘斌：从法官“离职”现象看法官员额制改革的制度逻辑

内容提要：法官员额制改革背景之下的法官“离职”现象看似悖谬，却值得深思。从此现象切入，即可窥见法官员额制改革背后所隐藏的问题，这些问题的总症结在于：某些改革举措偏离了“让优秀法官受惠”的逻辑目标，并且诸如曲折性、非系统性和非公开性等进路偏差亦加剧了人心的离散。要想一揽子解决上列问题，就必须重溯制度分析的逻辑：一是要将“让优秀法官受惠”作为法官员额制改革一以贯之的逻辑目标；二是围绕这一逻辑目标，采用谋定而动、系统推进、公开透明的策略和进路。

关 键 词：司法改革  法官离职  法官员额制  法官待遇

一、问题的提出

本轮司法改革的基本逻辑是：通过制度革新所释放的趋好效应来吸引和留住法律人才，并以此为契机优化审判资源配置，将优秀法律人才集中到审判一线使其执掌起司法大权，从而全面重塑司法公信力，提升法院权威，实现“让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”①的终极目标。由此我们可以看到，如何将优秀法官配置到审判一线甚为关键。也就是说，只有先将优秀法官推到审判一线，才谈得上进一步理顺审判权的运作机制；只有先将优秀法官甄别出来，才谈得上给予其特殊的待遇和职业保障。然而，一个相反的例证是：随着法官员额制改革如火如荼地展开，法律英才们非但没有竞相涌入法院，反而日益呈现出一种法官扎堆“离职”之态势。有论者认为，法官“离职”现象由来已久，今天只不过是被那些唱衰司法改革的人刻意夸大罢了。其实，法官员额制改革的成效到底如何，看一看能反映“人心”的法官“离职”现象也就一目了然了。如果“离职”的是那些不适者、平庸者，说明法官员额制改革取得了预期的成效，反之，则反映制度革新本身存在这样或那样的问题。令人担忧的是，在法官员额制改革中，平庸者、不适者不见得会主动离开法院，而那些有法治理想的年富力强的优秀法官却成了“离家出走”的主力军。②法官“离职”现象折现出来的制度层面的问题林林总总，要想进一步探求问题的破解之道，还需恪守一定的制度分析逻辑。事实上，一项制度的逻辑目标能否实现，不仅取决于其自身运作有无偏离预定目标，而且还取决于包括策略、路径及配套制度变革在内的逻辑进路是否顺畅。单就法官员额制改革的逻辑目标而言，就是将优秀法官配置到员额岗位上，但要想顺利实现这一逻辑目标，不仅要回答好诸如如何选拔优秀法官之类的问题，而且还要解决诸如靠什么来吸引优秀法官以及如何使优秀法官在员额岗位上发挥最大潜力等与之紧密相关的问题。

二、让优秀法官成为受惠者的逻辑目标

高度同质化的管理模式是当前法院体制的一大弊端，它造成了一种无分能力水平、职位性质、职业风险、忙闲程度而享受同一待遇的“大锅饭”现象，③这不仅让人感觉明显不公，而且还挫伤了法官们的工作积极性并且加剧了优秀法官的流失。若想扭转上述局面，较为可行的策略是：依据专业素质、工作性质和职业风险的不同要求进行定岗定员，推行以法官员额制为前提的人员分类管理，并在此基础上对各类人员实行不同的工资待遇和职业保障，使得人尽其才、才尽其用、各得其所。需要警惕的是，法官员额制改革牵一发而动全身，稍有不慎就有可能会引发新的不公，这种新的不公足以成为逼走优秀法官的罪魁祸首。

（一）优秀法官的衡量标准

优秀法官是法官员额制改革的预期受益对象和基本依靠力量，故在着手进行法官员额制改革之前，需首先弄明白何谓优秀法官。抛开诸多细节不谈，优秀法官大致要符合如下三条标准：一是德性。法官的德性主要体现在公义与仁慈之上。法官是公义的，在公义之中包含仁慈；法官是仁慈的，在仁慈之中蕴含公义。“公义并仁慈”其实是一个很高的道德标准，不仅要关注大是大非，而且要关注人生轨迹中某些不起眼的细节；不仅那些徇私舞弊、贪赃枉法的人不能成为法官，而且就连那些政治上偏激、不孝敬父母、生活不检点、不遵守规则、信用不佳的人亦不适合做法官。二是阅历和年资。法律离不开生活，亦离不开人情，生活中的所有问题都有可能被转化为法律问题。因此，法官除了要知晓法律外，还要对生活中的一切有真切的了悟。民国时代的法学大家孙晓楼在其文章中就引用了这样一段文字――“法官无学问无经验，其害尚小，若并常识而无之，人民之受害蒙冤不知伊于何底”，④此话即便放在今天亦不无道理。对生活的了悟总要靠一定的年资来沉淀，所以年资也就成为了成就优秀法官的必不可少之要素。当然，要求法官具有一定的年资还有这样一层更为现实的考虑，即将来的员额法官不仅是专业的裁判者，而且还是团队的领导，让年轻人来领导团队难免会力不从心，总不如有年资较长者得心应手。三是专业学问和技艺。司法究其本质是一门用法律解决问题的艺术，而在案件的审理过程中，法官的目光总是不断地穿梭于价值、规范和事实之间，发现规范、解释规范，甚至还创造规范，使规范既能趋向于应然的价值，又能得以适用于具体的案件事实。就此而言，要想成为优秀法官，对价值的精准把握、娴熟的法律思维和精湛的司法技能都是不可或缺的，那些只知照着法条机械判案的人绝非是优秀法官，顶多算是法律工匠。

（二）某些改革举措并未让优秀法官受惠

有很多人抱怨，是过低的员额比例所造成的“僧多粥少”局面逼走了部分法官，这显然没有看到问题的要害。虽然从表面上看各地法院具有审判资格的人员普遍占在编人员的60%以上，而根据中央的要求，法官员额比例应控制在中央政法专项编制的39%以内，这就意味着在改革后将有相当一部分人员失去审判资格，而那些预计自己会成为“牺牲者”的法官有可能会加人“离职”的队伍，但是制度设计的科学性只能从目标本身的正当性以及所设计的制度是否偏离制度设计的初衷来加以评判，而不应过分看重制度改革所带来的后果。申言之，设置面定的法官员额比例显然是为了严把“人口关”，以期实现法官的精英化。而让一些不适格的法官“离职”恰恰与此目标高度契合，因而，笼统地以法官“离职”这一后果来评判法官员额比例设置的正当性是不恰当的。事实上，在扣除诸如院长、副院长、庭长及研究室等综合职能部门的那些有法官称谓但长期不办案的人员之后，实际在一线办案的法官也仅占法院在编人员的30%左右。是故，将法官员额的最高比例控制在39%以内，不仅符合我国的实际情况，而且还留有了一定的回旋余地。事实上，要想留住优秀法官根本不在于法官员额比例的高低，而在于要将有限的员额留给优秀法官，如果能将庸庸碌碌之辈全部清除出法官队伍，而把法律英才遴选为员额法官，优秀法官流失的现象便会迎刃而解。

但令人担忧的是，法官员额制改革中的某些做法似乎有些偏离“让优秀法官受惠”之目标，主要表现在如下几个方面：

首先，把法官分成三六九等并按照不同标准进行员额选任，不仅会造成法官选任标准上的混乱，而且还会加剧人们对公平性的担忧。比如，上海就对审判员和助理审判员的“入额”选任进行了区别对待，即审判员主要采用业绩考核的“入额”方式，对年资较长的助理审判员则将业绩考核与能力考试结合起来，而对那些新入职的助理审判员则一刀切地降格为法官助理。又如，在海南，法官“入额”虽有统一考试的程序，但主导司法改革的法院领导却没有参加考试。⑤再如，法院调研室工作人员应否具有“入额”资格最近成为了争论的焦点。考虑到法院调研室的工作人员一般都是法院的精英，有些人本身就是从事审判工作多年的法官，而且被分配到研究室工作大多是组织安排而非出于自愿，故若一律剥夺研究室工作人员的“入额”资格确实有些让人懊恼。

其次，从中央到地方均对法官员额制改革慎之又慎，试图在平衡各方利益中寻求最大公约数，这一做法本无可厚非，但过于追求平衡却难以真正让优秀法官受惠。比如，海南的“入额”方案就给予任职资历这一事项以较高的评分权重，方案设计者的初衷或许是不想让那些考试能力差的“老法官”在法官选任中“吃亏”。⑥毫无疑问，资历是成就优秀法官必不可少的要素，而且资历较长的法官“在事实认定、社会沟通和协调能力上可能会比年轻的法官要强一些”；⑦当然，我们也常常会看到这样一种悖谬现象：一些人办了一辈子案，却不懂怎么办案、如何办好案，而一些专业素质好的年轻人则上手很快。因而，万事并无绝对，资深法官不一定都是优秀法官，而资历浅的助理审判员中也不乏优秀分子的存在。员额法官的选任并非要给所有人成为员额法官的机会，也非要在各种群体间搞利益平衡，而是要拒绝论资排辈，将法官中的优秀分子挑选出来。

再次，过于看重所谓办案业绩无法让优秀法官在竞争中脱颖而出。司法是一项尤其需要不断反思和平衡的职业，因而，法官的优秀只能体现在反映其分析判断能力、逻辑推理能力、法律思维和法律适用能力的判决书和学术论著之中，正因为如此，古今优秀法官，诸如柯克、卡多佐、霍姆斯，以及美国联邦最高法院的九大“长老”，无不著述等身、判词精妙。令人担忧的是，当下所进行的员额法官选任似乎并未看到这一点，仅仅将目光聚焦于诸如任职年限、办案数量、办案效率、错案率等反映法官是否称职的指标，而对那些能真正据以评判法官是否优秀的材料却未给予足够的重视，这些材料包括判决书的说理和论证以及能够反映法律研究水平的学术论文、论著等。

最后，人们普遍担心固定的员额比例会使法官任职和晋升的通道变得越来越窄。一方面，固定的员额比例意味着一个人能否成为员额法官并不取决于资历，也不单单取决于其优异程度，而是在很大程度上取决于法官员额有无空缺这一不确定因素，这就打破了从书记员到助理审判员再到审判员的确定无疑的职业晋升之路；另一方面，以“院”为单位相对封闭的员额法官选任方式，使得上级法院的法官员额有可能会被其内部人员捷足先登，即便今后实行法官逐级遴选，下级法院的法官要想晋升到上级法院也会困难重重。不过，各地的试点方案都在有意识地为后来者预留一定的员额比例，但因其所预留的员额数量十分有限，⑧故根本无法纾解人们心中的忧虑。

（三）搭建平台、统一标准、兼顾长远，让优秀法官成为改革的受惠者

要想破除新的不公须把握住如下要点：第一，要为优秀法官的“入额”搭建公平竞争的平台；第二，设定的“入额”选任标准应有利于优秀法官脱颖而出；第三，努力平衡当下和未来利益，为后来者留有较为广阔的“入额”及晋升空间。

1.搭建公平竞争的平台。搭建公平竞争的平台包涵两大要素，即同一竞争起点和同一竞争标准。同一竞争起点是指每个参与竞争的人都能处在同一起跑线上进行竞争。在法官“入额”的竞争中，如果赋予学历、年资、办案数量以过高权重和分值，那么就等于竞争还没真正开始，那些学历高、年资长的法官就已处在了优势地位，这显然与同一竞争起点的原则背道而驰。但是，令人进退两难的是，在法官“入额”选任中又不能排除学历和年资，因为学历在某种程度上能反映一个人的专业素养，而年资恰恰彰显了法官的经验。故理性的做法应该是：将诸如学历、年资等仅作为法官“入额”的门槛，而不应作为竞争的得分指标。当然，鉴于四级法院功能定位之不同，⑨各级法院所设定的法官“入额”门槛也应有所区别。譬如，最高法院、高级法院除了要审理复杂、疑难的案件外，还要侧重于把握统一裁判的尺度，制定司法政策和司法解释，因此，除了要求法官具有较高的学历和较长的审判工作经历外，还可将反映法律研究能力的调研及学术成果作为法官“入额”的门槛；而中级法院和基层法院所审理的案件相对简单，