栾少湖：实行律师代理申诉制度的思考与启示

实行律师代理申诉制度，是十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出来的，是依法治国重大战略决策的重要内容之一。《决定》指出：“落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利。对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围。”学习好、理解好、贯彻好律师代理申诉制度，是当前和今后一个时期内，律师和律师服务业积极投身依法治国伟大事业的重大政治任务和历史使命。

一、实行律师代理申诉制度的重大意义

申诉，是当事人及其法定代理人、近亲属对已经发生法律效力的刑事、民事、行政案件判决、裁定不服，向人民法院或者人民检察院提出重新审查和处理的一种诉讼请求。申诉不是诉权，不同于起诉、上诉，不受法定期间、主体、事由、管辖等条件限制。在我国《民事诉讼法》的规定中，已经不存在“申诉”一词。1991年4月正式颁行《民事诉讼法》时，将当事人“申诉权”改为“申请再审权”。2012年8月第二次修改《民事诉讼法》时，将仅存的“告知原告申诉”改为“告知原告申请再审”。《刑事诉讼法》自1979年7月通过以来，历经两次大修订仍沿用“申诉”的提法。

申诉是宪法和法律赋予公民的基本权利，是涉诉当事人依法享有的监督权和救济权。律师代理申诉制度，是指申诉人根据法律规定，对已经发生法律效力的裁判、决定不服，委托律师在授权范围内以申诉人的名义，代为申诉或者申请再审的制度。律师代理申诉制度，对保障当事人依法行使申诉权，彰显司法为民的宗旨具有重大意。

（一）律师代理申诉有利于破解申诉难

有诉讼就有胜败，允许败诉方申诉是司法正义的基本要求。近年来，申诉难、申诉乱、申诉无望、申诉无限等逐步形成社会关注的热点，究其原因是多方面的。从申诉人的角度看，一是难在不懂法。诉讼是法律知识和法律思维的竞技场。申诉案件针对的是已经发生法律效力的判决、裁定，是经过一审或者二审甚至再审之后的案件，其复杂性和疑难性是其他诉讼阶段不可比拟的。这对于有些毫无法律知识或者法治思维的申诉人来说，无疑是件非常挠头的事。据统计分析，此种状况在以自然人为申诉主体的情形中，达80%以上。若申诉人不懂法，则无法与法官交流。再者“打官司”也是一种能力，当事人具有权利能力的，并不必然具有“打官司”的行为能力。因此，建立和实行律师代为申诉制度，是破解“申诉难”，维护申诉人合法权益的必要之策、可行之法，且有西方国家已经实行多年的律师强制代理制度可供借鉴。

二是难在认死理。有的申诉案件既无新的事实和证据，也无适用法律不当之处，申诉完全没有可能引起再审的理由和条件要求。如某上访申诉当事人，对其子被故意伤害致死，被告人被判处死刑缓期二年执行的判决不服，上访申诉20余载，先后到省进京申诉上访400多次，案经中级人民法院、高级人民法院直至最高人民法院多次复查并终结，但当事人就是不能服判息诉。此类案件在上访申诉中不是少数。据统计，全国每年申诉立案11万多件，其中无理或者不符合再审条件的占相当大的数量。个别人利用党和政府高度重视息诉息访，以上访为生活常态，企图从缠访闹访中获得利益。

三是难在不信任。信任，是“相信而敢于托付”。生效裁判、决定与个人诉求相差甚远；司法文书存在说理不透或技术上的严重瑕疵；极少数司法人员办案作风“冷、横、硬”；个别办案人员利用司法权力吃、拿、卡、要甚至犯罪；时而出现个别冤假错案等，致使司法形象和司法公信力受到严重损害，司法机关、司法人员、公正审理司法案件的受信任度大打折扣。少数人以怀疑的心态看待生效判决、裁定的公正性，把自己无理的申诉说成有理，把部分有理说成是全部有理，甚至把歪理说成是正理，等等。

律师是法律职业共同体的重要组成部分，是调处民间纠纷矛盾不可替代的重要力量。实行律师代理申诉制度，对于弥补当事人法律知识不足，消弭申诉人对司法机关、办案人员的成见，提高司法公信力具有积极的促进作用。

（二）律师代理申诉有利于推进诉访分离

长期以来，受“信访不信法、信权不信法、信上不信下”错误观念的影响，申诉与信访混杂，定分止争机制失灵，案件终审不终结，终结不终局，无限上访申诉的现象突出。实行诉访分离制度，就是依法将涉法涉诉信访与普通信访明确加以区分；把当事人不服已经发生法律效力的判决、裁定与对司法机关或者司法人员办案态度、办案作风、廉洁公正办案存在问题的申诉加以区别。对属于司法机关职责范围内的涉诉信访，由司法机关依法办理、依法终结，信访部门不再插手处理；对不属于涉法涉诉的普通信访，由国家信访部门处理，不再进入司法程序，切实体现司法机关与信访部门分工负责，各司其职，合力接访，全面维护当事人合理诉求的氛围。司法实践中，对于什么是信访问题，什么是涉法涉诉问题，一些申诉人根本搞不懂，很多信访上访并非涉法涉诉，信访与涉法涉诉不分，造成司法资源严重浪费。

实行律师代理申诉制度，是促进诉访分离的有效抓手。一是对申诉案件是否提起发挥把关作用。律师可以利用娴熟的法律知识和丰富的司法经验，帮助当事人分析、判断已经生效的判决、裁定是否确有错误；是认定的事实错误还是程序错误；是证据问题还是法律适用问题；是当事人理解问题还是判决说理问题；是全案错误还是部分错误；提出申诉或申请再审是否符合法定事由条件等，为当事人决定是否提出申诉或申请再审提供参考意见和建议。

二是对申诉与涉法涉诉信访发挥分流作用。律师可利用接受当事人委托，通过对拟申诉案件的分析与审查，实现信访与申诉在正式提起前有效的分流，即各走各的程序。即使申诉案件在受案机关立案以后，律师还可以在案件调解、申诉理由的坚持与放弃等方面，为当事人和办案机关提出意见和建议。据调研，2013年某律师事务所参与公益活动，调处纠纷113件，说服当事人息诉息访34件，占近1/3。实践证明，无论是在程序内还是在程序外，律师都是诉访分离的正能量、促进者。

三是在当事人与司法机关之间发挥桥梁作用。受当事人的信任和委托，律师既是当事人的代理人又是代言人，与当事人具有充分沟通的条件，可以帮助当事人客观理性地面对诉讼，权衡诉讼利弊，促使当事人和解或服判息诉。

（三）律师代理申诉有利于重树司法权威和纠正个别冤假错案

据统计资料披露：《决定》中提到“法官”、“检察官”18次，“律师”27次，“法治工作队伍”和“法治专门队伍”5次。在依法治国的进程中，律师和法官、检察官同样具有无可取代的主体地位，虽然分工不同，但有共同的法律语言，都是国家法治建设的主要参与者和践行者。“努力让人民群众从每一个司法案件中感受到公平正义”是共同的责任和使命。在申诉案件代理中，律师作为第三方介入代理申诉，尽管角色不同，但目的一致，都是司法公正的推动者。

一是律师释法说理，有利于帮助申诉人对已经发生法律效力的裁判、决定是否公正作出理性的判断。司法实践中，生效裁判、决定是否公正，往往申诉方与裁判方各执一词、自说自话。律师作为第三方，以职业法律人的法治思维、法治理念作出的理性评说，更易被当事人接受。俗话说，“旁观者清”，第三方对生效裁判公正性的感受，会提高当事人对公正性认识的信任度。

二是律师收集证据，有利于帮助司法机关夯实公正裁判的基础。律师代理申诉，依法享有调取、收集、核实证据的权利。这些权利是把“双刃剑”，既可以帮助申诉人争取胜诉或宣告无罪、罪轻，客观上也有利于法庭更全面、更完整地了解案件事实，依法作出公正的判决。因此，在律师代理申诉的过程中，司法机关应当积极支持律师收集证据。当然，对个别弄虚作假、干扰司法行为的律师，应当严肃批评教育；情节严重的，建议主管部门严肃处理。

三是律师代理申诉，有利于促进申诉程序的公开公正。全面了解办案机关对申诉案件受理、审查、决定，或者转人再审程序的全过程，消除申诉人在案件处理程序上存在的“疑心病”，也是申诉案件实现终结或终局的重要因素。有的申诉并不必然引起再审，如果没有律师第三方的介人，即使司法机关对案件实体和程序都处理得很公正且毫无任何瑕疵，也仍然难解有些申诉人的疑惑忧虑。律师代理申诉，尽管是替申诉人说话，但以其职业法律人的独立人格，不会轻易放弃或者改变对司法公正性的判断标准。

二、实行律师代理申诉制度的主要路径

律师代理申诉是一项制度性创新，是具有全局性、综合性、指导性的重要司法改革举措。大力推动律师代理申诉制度落地生根，必须注意把握以下几个问题：

（一）准确把握实行律师代理申诉制度的精神实质

把握精神实质，是贯彻执行律师代理申诉制度的第一步。一是要注意把握律师代理申诉制度的特殊性。普通诉讼代理是基于诉讼当事人意思自治，完全是由当事人自主决定是否委托代理。申诉代理则不同，《决定》将其从普通诉讼代理中突出出来，足以说明代理申诉意义重大，作用特殊。虽然代理申诉权的取得仍然需要申诉人授权，但申诉人不具有是否委托代理的选择权，即委托代理申诉是原则，不委托代理是例外。除非申诉人本人或者其法定代理人、近亲属具有律师执业资格，否则提起申诉可能不被司法机关受案。这从最高人民检察院于2014年10月修订出台的《人民检察院复查刑事申诉案件规定》可见一斑。根据该规定，是否委托律师代理申诉是立案时必须审查的内容之一。

二是要注意把握律师代理申诉主体的特定性。即申诉案件委托代理人只能是律师，委托其他人不可以。律师，是指依法取得律师资格和执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。基本属性有四：其一，具有一定法律知识。按照《律师法》规定，具有高等院校法律本科以上学历或高等院校其他专业本科以上学历具有法律知识；其二，经国家司法考试合格，取得法律资格；其二，经国家司法行政机关考核批准，取得执业证书；其四，为社会提供法律服务并以此为职业。其他符合法律规定的人虽然可以接受普通诉讼案件的委托代理，但无权接受申诉案件的委托代理。律师接受委托或者被指定代理是原则，不接受委托或指定代理是例外。委托与被委托，虽然是委托人与被委托人之间平等主体的自愿合意，但作为律师代理申诉制度，是特别委托与一般委托的关系。

三是要注意把握律师代理申诉制度的特质性。律师代理申诉制度，指向的是申诉或者申请再审阶段的诉讼，与起诉和上诉阶段要解决的问题不同，是为“落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利”而专门设立的一项救济性制度，具有相对的独立性。准确把握这些精神实质，是包括律师在内所有法律工作者的职责所在。

（二）高度重视和加强对律师代理申诉制度的研判

律师代理申诉制度内容丰富、内涵深刻。申诉代理有别于其他诉讼代理，无论是对司法机关还是对包括律师、律所、律协、信访、立法、综治部门等，都有很多问题值得研究。仅从律师代理的角度看，一要加强代理申诉制度基本特点的研判。这既包括代理申诉制度的基本含义、性质、特征、法律定位等基本问题，也包括由此衍生的代理申诉与普通诉讼代理的联系与区别、代理申诉权限、程序、专利申诉案件的代理等，还包括申诉代理审查与司法机关立案审查的衔接、申诉案件审查程序的规范与公开等。这些基本问题具有基础性和根本性，从而通过研判推动制度的正确实施。二要大力开展申诉案件典型个案的研究。让申诉人从个案中感受到公平正义，