王建学：地方各级人民法院宪法地位的规范分析

【摘要】地方各级人民法院均由我国宪法直接创设并具有宪法机关地位，这在比较法中是个特例。作为宪法设定的“国家的审判机关”，地方各级人民法院是非地方、非中央的法律性机关，它与最高人民法院构成了行使审判权的整体，而不像各级国家权力机关和各级国家行政机关那样在纵向上划分各自的事权，因此，“审判权的中央事权属性”应进行谨慎限定。宪法第3条第4款规定的中央和地方国家机构职权划分的原则，即“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”，主要是对国家权力机关和行政机关的要求，并不适用于人民法院。审判权一体性是基本原则，而审判组织地方性只是具体制度，二者之间的冲突应当也只能通过限缩后者得到解决。

【关键词】地方各级人民法院 审判组织地方性 审判权一体性 司法改革

一、问题的提出

尽管宪法第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，但长期以来，地方各级人民法院一直不具备抵御地方党政权力干涉的能力，地方保护主义成为其审判权行使中的痼疾，审判的独立性、公正性和权威性受到损害。党的十八届三中全会和四中全会在全面深化改革和推进依法治国的过程中，将弱化审判的地方性作为建构“公正司法”的必要措施。[1]最高人民法院最新提出“彰显审判权的中央事权属性”，[2]并将其作为“尊重司法规律，体现司法权力属性”这一基本原则的组成部分。针对地方各级人民法院的改革措施，逐渐呈现一个基本方向，即弱化地方性和强化中央性，并以后者实现前者。其实中央化早已被提议为纠正司法地方保护主义的改革方案，[3]最高人民法院的最新表述也曾在2013年以半官方形式露出端倪。[4]但中央化在出现之初就受到了批评，“‘司法权中央化’的提法更多地含有中央集权的涵义，有上下级等级隶属的涵义，会更加加剧原有的司法权行政化的弊端；而‘司法权国家化’则体现了司法权属于国家的理念，较准确地表达了司法权的国家属性”，[5]司法改革因此被认为应以“司法权国家化”为主线。但国家化同样遭到反对，“司法观的国家主义倾向，以及由此产生的司法改革中的国家主义思路”是我国司法改革的误区，应当在承认司法权是社会权力的前提下遵循“社会主义”的司法改革思路。[6]法律界在司法改革方向上聚讼纷纭，从未取得过共识。

分歧既在于司法改革的措施与策略选择，也在于地方法院及其审判权的规范地位。前者是改革本身试验性的必然结果，只要不超出规范许可的范围尚可容忍，但后者则可能导致规范上的误区，使“重大改革于法有据”的根本要求遭到背弃，因此亟需检讨。规范误区的形成在根本上是由于相关讨论脱离了宪法文本，即使有所涉及也简单停留于违宪论或修宪论的层次，[7]缺少贯通宪法条文整体的法学[8]论理，从而形成了“宪法虚无主义”这一颇值忧虑的状态。诚如学者在分析法检公三机关宪法关系时所断言，“如果不以宪法价值和宪法规范为根据”，则相关讨论“很难形成令各方信服的共识”，实践中的相关调整“也无法从根本上获得正当性与合理性”。[9]因此，必须通过教义学方法准确阐明有关地方各级人民法院的宪法规范整体，从而为司法改革提供规范指引。[10]《论语・子路》所谓“名不正，则言不顺；言不顺，则事不成”，在规范上为地方各级人民法院正名根本地决定着改革成败。

这种学术努力并非从宪法虚无主义的极端走向“言必称宪法”的宪法沙文主义极端，因为我国宪法对地方各级人民法院进行了极为完整的定位。现行宪法第3条、第101条和第128条的规定表明，在县级以上各行政区域中，原则上必须由地方人大产生同级人民法院并对其进行监督。就此，宪法几乎未给法律留下自主裁量空间。正是宪法直接将地方各级人民法院创制为我国司法体系的构成要素和国家机构的组成部分，使其成为宪法机关（constitutional organ），因此，针对地方各级人民法院的改革必然直接涉及宪法本身。在比较宪法中，我国宪法的此种设置实属特例，联合国193个成员国有140个（占73%）都在宪法中授权议会以法律创设地方或下级法院，后者因此只是法律机关（legal organ），典型代表是美国宪法第3条，“合众国的司法权属于最高法院以及由国会随时下令设立的低级法院”。将地方法院设为宪法机关的共49部宪法（占25%），但绝大多数只规定地方法院的种类和层级，仅中国宪法和朝鲜宪法对地方法院进行完整定位。[11]

二、地方各级人民法院的宪法属性及其演变

（一）《共同纲领》时期

地方各级人民法院最早由1951年《人民法院暂行组织条例》第2条创设，包括“县级人民法院”和“省级人民法院”。各级人民法院是同级人民政府的组成部分，受同级人民政府委员会的领导和监督（第10条）。作为对比，最高人民法院则由1949年《中央人民政府组织法》创立。可见，地方各级人民法院的规范地位低于最高人民法院。1949年组织法是由中国人民政治协商会议（制宪机关）制定的宪制性规范，与1949年《共同纲领》共同构成过渡宪法，因此，最高人民法院是宪法机关。而1951年条例是由中央人民政府委员会（立法机关）根据1949年组织法第30条授权制定的法律，因此，地方各级人民法院是法律机关。1951年条例对地方各级人民法院的属性界定简单而笼统，地方各级人民法院同时受上级法院和同级人民政府委员会的“领导和监督”，因此兼属审判机关和地方机关，但考虑到它是同级地方政府的组成部分，地方性在整体上略胜一筹。

（二）1954年宪法时期

1954年宪法开创性地将地方各级人民法院提升为宪法机关，并且改变了1951年条例的属性界定。其国家机构章的第六节（人民法院和人民检察院）规定了地方各级人民法院，首先在第73条将地方各级人民法院与最高人民法院、专门人民法院一起设定为“行使审判权”的机关。第78条的“人民法院独立进行审判，只服从法律”的规定，显然也适用于地方各级人民法院。但1954年宪法使地方各级人民法院的独立性受两方面制约：一方面，其审判工作受到最高人民法院和上级人民法院的“监督”（第79条），另一方面，它要对本级人大“负责并报告工作”（第80条），正如最高人民法院须对全国人大负责并报告工作。

从以上条文中可以提炼出地方各级人民法院的三项属性：第一，国家性，地方各级人民法院规定于宪法的国家机构章，因此是“国家”的审判机关；第二，地方性，地方各级人民法院须对本级人大负责并报告工作；第三，审判权一体性，地方各级人民法院与最高人民法院一起独立行使审判权，只服从法律，且其审判工作受最高人民法院监督。1954年宪法赋予地方各级人民法院的三项属性，成为此后历部宪法尤其是现行宪法的基础。

（三）1975年宪法和1978年宪法时期

1975年宪法和1978年宪法均为特殊政治背景下的产物，总体上体现着文革时期特殊的宪法观念，其中对地方各级人民法院的定位具有特殊意义。1975年宪法关于人民法院的内容极为简单，直接专门的规定只有第25条，该条出现在国家机构章的第五节（审判机关和检察机关）。根据该条规定，地方各级人民法院与最高人民法院和专门人民法院一起行使“审判权”，也须对本级人大及其常设机关“负责并报告工作”。但1975年宪法既未继续规定最高人民法院和上级人民法院监督，也未涉及审判的法律性与独立性。

1978年宪法基本继承了1975年宪法，稍有变化的是：所在节标题恢复为“人民法院和人民检察院”；勉强恢复了依照法律规定，即“人民法院审判案件，依照法律的规定实行群众代表陪审的制度”（第41条）；恢复了最高人民法院和上级人民法院监督（第42条）。

（四）1982年现行宪法时期

1982年宪法以1954年宪法的框架为基础，在国家机构章的第七节（人民法院和人民检察院）确定了地方各级人民法院的地位，并有新的发展。第123条首次明确“中华人民共和国人民法院”为“国家的审判机关”，这是历部宪法中首次强调审判机关的国家属性。第124条进一步规定“中华人民共和国”设立人民法院，这表明地方各级人民法院是国家（通过宪法）设立的。第126条恢复了1954年宪法关于审判独立的规定，但表述方式相对软化，“依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。此外，如同1954年和1978年宪法，1982年宪法规定了最高人民法院和上级人民法院的“监督”。至于与本级人大的关系，1982年宪法采取了“地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”的表述，同时去掉了“报告工作”。

（五）国家性、地方性与审判权一体性的演变

纵观宪法文本的历史变迁，地方各级人民法院自1954年取得宪法地位以来，其三项宪法属性的演变趋势如图1所示，国家性增强，地方性减弱，审判权一体性在经历低潮之后基本恢复到原点。在文本变迁中亦可归纳出下列具有参考价值的规律和启示。

第一，三项属性在1954年宪法和1982年宪法中展现得最全面。其原因在于，这两部宪法是经过最精心准备而制定的，且1982年宪法又继承了1954年宪法的基本精神。相比之下，在共同纲领时期，制宪者尚无精力涉及地方各级人民法院，因此只能委之于法律；1975年宪法和1978年宪法的制定较为仓促且文本篇幅较短，其相关条款较为简略自属意料之中。然而无论条款详略，相关的制宪准备材料均无法充分说明宪法设计及其变迁的意图，就连参与制宪的个人也鲜有在回忆录中涉及此问题，因此，宪法设计的历史演变及其内在逻辑只能在条文铺陈的基础上进行教义性解释。[12]

第二，地方各级人民法院自1954年以来一直规定于国家机构章，当然这一内容只能安放在该章，因此，国家性必定是一项较为稳定的属性。在此基础上，1982年现行宪法开始特别强调地方各级人民法院是“国家的”审判机关，且由“中华人民共和国”设立，这种意蕴值得特别关注。

第三，地方性在宪法中的呈现是地方各级人民法院成为宪法机关的关键。若该属性在宪法中消失，则地方各级人民法院必然落回到《共同纲领》时期的法律机关地位。在1954年取得宪法地位时，地方各级人民法院不再是地方政府的“组成部分”，也不再受其委员会“领导”，因此地方性大为减弱，但它从未消失。1975年和1978年宪法虽较1949年《共同纲领》和《中央人民政府组织法》更为简略，却保留着地方性设置。可见地方性是一项顽强的属性，也被有意无意地视为人民代表大会制的本质内容。1982年现行宪法取消了“报告工作”的要求，使得地方性在字面上有所弱化，也值得特别关注。

第四，三项属性中唯独审判权一体性经历了大起大落，其内涵也在历史沉浮之中不断变化。1954年和1982年宪法赋予的完整内涵包括“审判权及其独立行使”、“服从或依照法律”、“受最高和上级人民法院监督”三项。在1975年只剩下“行使审判权”，1978年增加了“依照法律规定”以及“最高和上级人民法院监督”。这一变化与新中国法治历程[13]大体相符，整个社会的法治状况直接决定了该时期的宪法完备程度，又由此影响审判权一体性的内涵。因此，1982年宪法恢复审判权一体性的三项内涵也意味着法治共识的重新确立。

最后，三项属性在演变中存在一定交织关系，如1982年宪法中的“审判权独立行使”之所以没有完全恢复到1954年“只服从法律”的水平，显然是为了给人大监督留下空间。