高一飞 张绍松：检务公开的立法方式

摘要：根据各国检务公开的相关规定，可以将立法方式分为三大类。我国检务公开的立法现状不容乐观，公众在检务公开中的知情权无法得到切实保障。不同立法方式的产生有其特殊的原因和历史背景。我国检务公开立法应当从两个方面着手，一是通过《刑事诉讼法》的规定来对涉诉性检务公开进行完善，二是通过制定统一的《信息公开法》对非涉诉性检务公开进行立法。其中，在制定统一的《信息公开法》之前可以允许地方先行立法探索。

关键词：检务公开；立法方式；刑事诉讼法；信息公开法；地方先行

在中央新一轮的司法体制改革的大背景之下，检务公开与审判公开一样，被推向了历史的前台，成为树立司法公信力、彰显司法公正的重要举措。经过近16年的发展，我国检务公开制度取得了显著的成就。然而，检务公开在制度设计方面仍有一些不足之处亟需完善，这不仅需要检察机关在实践中自我经验总结，更需要学界的理论探索与支持。笔者试图在分析各国检务公开的不同立法方式，为完善我国检务公开的立法①略表微见，以达抛砖引玉之效。

一、域外检务公开的立法方式

检务公开作为检察机关回应公众知情权的重要举措，在世界许多国家的法律层面上都有显现。纵观域外各国对检务公开的规定，可将其分为通过《信息公开法》等专门的信息公开法进行规定、通过《刑事诉讼法》及相关刑事法律规定和通过司法判例补充规定三种。在此，笔者将简要对这三种方式进行分析。

（一）通过信息公开法对普通民众进行检务公开

英国现行的信息公开制度的建立起始于英国《信息公开法》，此法案共有8章88条，其宗旨是为了保护申请人获得公共机构的信息的权利。英国《信息公开法》于2000年由议会通过，2002年由女王批准，并于2005年1月1日开始实施。②依据英国《信息公开法》，政府的中央、地方机关、全国卫生机构、教育机构、及警察机关等都是信息公开主体。2005年7月英国颁布了《公共部门信息再利用条例》，将信息公开的义务主体从主要是政府部门扩大到其他公共部门。据此，英国的检察机关也属于信息公开主体。

美国在1966年制定了《信息公开法》，奠定了政府信息公开制度的基础。《信息公开法》适用于联邦政府行政机关所拥有的文件，这里的行政机关包括总统行政办公室，内阁各部，军事部门，政府公司，政府控股公司，独立管制机构以及行政部门设立的其他公营部门。美国对“机关”所采用的是一种功能性的定义标准，即仅仅履行咨询与协助职能的部门不属于机关。③在美国，检察机关是属于联邦司法部的一部分，其总检察长为联邦司法部部长，所以美国检察系统也同样受到《信息公开法》的约束。

（二）通过刑事法律规范检察机关诉讼程序公开

检察机关是刑事诉讼运行中重要的国家机关，其职能主要体现在侦查和控诉上，规范检察机关职能最为集中的就是《刑事诉讼法》。所以在通过《信息公开法》对检务公开进行规定的同时，许多国家的《刑事诉讼法》和其他相关刑事法律中也存在着针对检务公开的相关规定。

法国《刑事诉讼法典》确立了检察机关在侦查阶段的告知规则，按照该法第171条规定，如果负有告知义务的机关没有履行告知义务而侵犯犯罪嫌疑人的知情权的，所进行的诉讼行为无效。对于不起诉决定的公开规定在该法第177条第1款中：在侦查之后作出不予起诉决定的情况下，预审法官应所涉及的人的请求，可以命令检察机关公布所作决定之全部或一部分。这说明，侦查结果信息的公开是法国侦查机关的一种强制性义务，以实现对侦查权行使的知情与监督，而只有检察院才有权力发布相关信息。再比如该法典对证人相关信息保密的设计体现了检务公开的例外，这表现在法国《刑事诉讼法典》第706条对证人住址、身份等信息的限制性规定，其赋予了大审法院检察长请求或批准将其信息隐匿的权力。立法在赋予检察机关对犯罪记录的管理权力时，还规定了共和国检察官在依照申请的情况下可以公开犯罪记录的信息。④

德国《刑事诉讼法典》也有检务公开的相关规定，可以按照诉讼阶段的不同来划分德国的检务公开。如侦查讯问的程序公开、监听程序的公开、扣押措施的公开、羁押的公开等。以侦查讯问公开为例，德国《刑事诉讼法典》第136条“初次讯问”规定了侦查讯问的程序公开化问题：第一次讯问开始时，要告诉被指控人所被指控的行为和可能适用的处罚规定；接着应当告诉他有权就指控进行陈述或者不予陈述的权利，并有权随时地与由他自己选任的辩护人商议；讯问时要给予被指控人机会，告诉对他产生嫌疑的理由，提出对他有利的事实。德国《刑事诉讼法典》还规定，检察机关违背告知规则所获得的证词将适用证据使用禁止规则，即所获得的证词不具有证据能力，不能在法庭中使用。

（三）通过司法判例对检务公开进行补充规定

在英美法系等有着判例法传统的国家，其刑事法律的发展离不开司法判例的塑造。司法判例是法院先前作出的生效判决，具有记录司法裁判活动的功能。在一般意义上说，任何法院在案件中作出的既定判决，都形成裁判的实例；它们不是杜撰而成的，也不应该是修饰加工的，而是具有真实存在的事实属性。⑤

司法判例作为一种对刑事立法的补充与完善，在规范检务公开过程中同样发挥着这种立法性的作用。如美国联邦最高法院在19世纪的判例法中明确接受了“自由和自愿规则”，并以其来限制被告人供述的可采性。⑥根据“自由和自愿原则”，被告人的供述具备可采性，能够作为认定案件的证据必须满足一下条件：被告人做出供述时是自愿且没有受到威胁、强制的；被告人在做供述时能够清楚的理解其所作供述的性质与法律后果。而要想实现这一原则，使得被告人能够真正理解供述的性质与法律后果，就需要侦查机关充分履行检务公开的告知职能。在这里需要说明的是，在美国尽管绝大多数刑事侦查由警方实施，但检察官在某些情况下亦行使职权启动或继续侦查。⑦所以这里的侦查机关就包括检察机关，对侦查机关的告知义务的设定也就适用于检察机关。

当然，在谈到侦查机关在检务公开中的告知义务时，我们最应该提及的就是“米兰达规则”，该规则是指除非检控方能够证明警察在维护被告人不受强迫自证其罪方面提供了有效的“程序保障”，否则，被告人在“羁押性讯问”中作出的供述不得被用作指控其有罪的证据。⑧此时的“羁押性询问”是在拘禁状态下的询问，此处的“程序保障”是指在侦查人员在羁押讯问之前，必须向被告人告知其四项基本权利：一是有权保持沉默；二是他所说的任何事情都可能在法庭上被作为对其不利的证据；三是他有权要求他的律师到场并与其协商；四是如果他无力委托律师，则在询问开始之前有权要求被指定一名律师。⑨以上四项权利的告知义务正是通过司法判例的形式确立的检察机关的检务公开的内容。

二、我国检务公开的立法现状

与域外法系国家的检务公开的立法方式相比，我国检务公开的立法则有着明显的不同。无论是《信息公开法》、《刑事诉讼法》这样通过立法机关立法的方式来规定检务公开，还是通过司法判例的形式来规定检务公开，检务公开作为检察机关的一种法定的义务，是有着法律层面的支撑和约束的。在这几种立法方式形式下，规范检务公开的法律有着作为一般性法律的效力和强制力。而我国目前还未制定《信息公开法》，没有规范检务公开的一般性法律规范。

当然，在我国《刑事诉讼法》中也有着关于检察机关信息公开的相关规定。如我国《刑事诉讼法》第33条规定，检察机关在侦查阶段和审查起诉阶段应当告知犯罪嫌疑人有权委托辩护人；第44条规定，人民检察院审查起诉阶段，应当告知被害人及其法定代理人或者其近亲属、附带民事诉讼的当事人及其法定代理人有权委托诉讼代理人。但从我国现行的《刑事诉讼法》来看，我国检察机关在刑事诉讼中的告知范围狭窄，告知义务并没有得到全面确立。由上文分析可知，我国《刑事诉讼法》确立了检察机关对犯罪嫌疑人委托辩护人的权利告知义务，但是并没有确立告知犯罪嫌疑人对其指控的犯罪事实、理由和性质的义务。而且从对被害人的权利告知角度来看，检察机关只有对其委托诉讼代理人的告知义务，其对被害人的权利保护也不够全面。⑩与此同时，我国《刑事诉讼法》在对侦查机关规定信息公开的法律规范时，并没有对违反以上规范制定惩罚与救济措施。没有救济的权利就不是权利，从毫无救济与制裁后果角度讲，我国《刑事诉讼法》对检务公开的规定是无法实现的，公民在刑事诉讼过程中产生的知情权的需求也无法得到保障。

回顾我国检务公开的发展历程可以看出，检务公开制度在中国的出现以及每一次的深化发展都与最高人民检察院的司法解释密不可分。111998年10月，最高检下发了《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》，提出了人民检察院的“检务十公开”，自此掀起了检务公开的序幕。1999年1月4日最高检颁布实施了《人民检察院“检务公开”具体实施办法》，使“检务公开”程序化、规范化。2006年6月26日最高人民检察院发布了《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》，进一步提高对“检务公开”重要意义和基本原则的认识，并建立健全了检务公开的相关工作机制。2014年10月1日开始施行了《人民检察院案件信息公开工作规定（试行）》，该《规定》是当前规范我国检务公开最新、最全面的规定。

从最高检对检务公开的规范过程来看，检务公开只是作为一种通过司法解释来规定的检察政策。这种检察政策性的规定显然不能作为法定义务而具有强制执行力，在没有强制约束力的情况下，责任就难以兑现。此时，检务公开便成为了检察机关自我约束、自我管理、自我监督的一种检察活动。当检务公开只是一种自觉行为，而不是法定责任或受强制力约束时，公民对检务信息的知情权就难以落实。

综上所述，我国检务公开的立法现状是：《刑事诉讼法》中虽有检务公开的规定，但是范围狭窄且没有救济和制裁措施；而以最高检司法解释的形式来规定的检务公开则法律位阶低，也无法律强制的保障和实施。由此产生了我国检务公开特有的一种现象，那就是有公众对检务信息需求，也有检察机关对检务信息的公开规定，但是没有从立法上对检务公开的保障，没有维护公众知情权的方法和途径。我国检务公开立法的完善已刻不容缓。

三、我国检务公开立法方式的选择

检察机关信息公开的义务与公民的知情权相互对应，检察机关作为义务主体，其履行义务是为了满足权利主体的需求。在这可以依照是否与诉讼权利相关，而将检务公开中的知情权分为涉诉性知情权与非涉诉知情权，而我国检务公开的立法方式也可以按照对知情权的如此划分进行构建，即将检务公开分为涉诉性检务公开与非涉诉性检务公开。顾名思义，涉诉性检务公开指的是与诉讼程序有关的检务公开，而非涉诉性检务公开指的是与诉讼程序无关的检务公开。之所以会做出这样的区分，主要考虑的是这两种检务公开中所保护的知情权的内容与性质的不同。涉诉性检务公开保护的是诉讼利益关系人的诉讼利益，这种利益的产生主要来自程序正义的要求；而非涉诉性检务公开保护的是社会公众对于国家机关普遍享有的知情权，这种权利产生的依据为人民主权原则。

通过上文对目前世界上存在的检务公开的立法方式进行分析，可以看出域外国家主要是通过《信息公开法》等专门的信息公开法进行规定、通过《刑事诉讼法》及相关刑事法律规定和通过司法判例补充规定三种形式。而之所以针对检务公开会出现不同的立法方式来进行规范，这主要是由于检察机关的特殊性质和不同国家法律文化传统的差异造成的。