江国华、周海源：司法体制改革评价指标体系的建构

【摘要】司法评价是一项兼具主观性与客观性的活动，为使评价结果贴合客观现实，评价活动的开展需要依托评价指标进行，评价指标以一定的逻辑结构组合即成为评价指标体系。司法体制改革评价指标体系的设置需以司法价值为依托，以司法权配置为主线，实现硬指标与软指标的结合和过程评估与效果评估的搭配。司法体制改革活动主要由价值设定、制度改革、软环境优化、效果保障四个方面构成，立足这四个要素设置价值指标、制度指标、文化指标和效果指标等一级指标和相应的二级指标，二级指标下设三级指标及相应的分值和评定事由，进而形成司法体制改革评价指标体系。

【关键词】 司法评价，价值指标，制度指标，文化指标，效果指标

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将司法体制改革确立为全面深化改革、推进法治中国建设的重要举措，提出确保依法独立公正行使审判权和检察权、完善人权司法保障制度、健全司法权力运行机制等改革措施。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》则明确提出，必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。由此可以预见，在未来相当长一段时期内，开展司法改革、确保司法公平将成为我国政治生活的重大议题。司法改革的开展不仅需要在人民民主的框架下进行，还需要满足科学性的要求――科学性意味着司法改革不仅应当暗合于司法规律，同时亦需维系司法与市场经济和社会生活之间的协同关系，满足社会发展的需要。此时，科学的改革方法将有利于提升改革的科学性。评价指标体系是管理科学的重要研究成果，作为对客体进行精准的量化分析的工具，其在司法改革中的应用将有利于提升司法改革的精准度，确保改革的科学性与规范性。在此意义上，司法体制改革评价指标体系的建构，是当前改革亟待解决的问题。[1]

一、司法体制改革评价指标体系之意涵

司法体制改革评价指标体系是司法评价赖以开展和维系评价客观性的保障，是覆盖评价客体之全部属性的评价指标以一定的逻辑方式所形成的集合体。

（一）司法评价

所谓评价，一般系指特定主体依一定的规则或标准对客体之构造、属性、功能等方面进行判断、分析并生成结论的活动。评价活动首先是一项主观活动，其本质上是人的主观思维进行运作的过程；与此同时，评价活动还是一项客观活动，其客观性表现为评价是主体认识客体的过程，评价所依据的规则和标准具有一定的客观性。在此意义上，司法评价即由评价主体、评价客体、评价活动三个部分构成：司法评价的主体即为能够独立依司法评价标准对司法现象进行评判的主体，国家、司法改革主体、社会公众等都可成为评价主体。司法评价的客体则是指司法评价活动所指向的对象。司法评价活动作为对“司法体制改革”进行评价的活动，其客体当然是“司法体制改革”这一人类活动。评价活动即是评价主体为认识和分析评价客体之状况而采取的一系列有意识的活动，包括调查、分析、计算等活动。评价活动的开展建立在评价指标体系的基础之上，借此才能实现评价结果的客观性。

（二）评价指标

评价指标是对客观事物进行量化分析的手段，是绩效评估制度发展的结果。在绩效评估制度的基础上，人们为准确测评客体之实际绩效，即需要依一定的规则对测评客体进行量化分析。换言之，评价指标是以细化和量化评价客体为基础的，[2]不同的评价指标指向于评价客体的不同面向，从而实现对评价客体之整体状况的全方位评定。评价指标具有以下内涵：

其一，评价指标是一种量化分析的工具。作为一项科学活动，司法评价不仅需要对司法体制改革进行“定性”分析，同时需要对其进行量化分析。在定性的基础上进行量化分析，改革的基本状况才能够得以准确界定。评价指标是作为一项量化分析工作而存在的。就评价指标的构造而言，评价指标由评价客体、评价理由与等级等内容构成，这些内容指向于评价客体的不同面向，并将评价客体某一方面的属性赋予一定的分值和评定事由，从而使评价主体能够客观评价该属性之优劣。从这个角度而言，评价指标即是一种量化分析的工具。

其二，评价指标是评价活动之开展所依托的规则。评价活动本身是一项科学活动，这种活动的目的在于评价客观事物的状况。而科学活动的开展，当然需要依据科学的方法和规则体系，这样才能防止人的主观倾向对科学活动造成不当影响。换言之，规则的客观性将有利于抑制人的主观思维的随意性，确保人的主观思维能够准确认识客观事物。司法体制改革评价活动作为一项科学活动，这项活动的开展，需要依赖一定的规则和工具以确保评价结果的客观性。而评价指标正是这样一种规则，评价指标设定司法评价的客体、考虑因素、计量尺度等，其目的即在于确保评价结果能够真实反映司法改革的真实情况。为此，评价指标是作为评价活动规则存在的。

其三，评价指标需针对评价客体之不同构成部分而建构。在客观世界中，事物具有不同的构成部分，每一部分都有可能影响事物效能的发挥。为此，在对评价客体进行评价时，需要对其进行解构进而了解评价客体各方面的属性，在此基础上针对其不同的属性设置相应的评价标准体系。从这个角度而言，评价指标即需要针对客体之不同的构成部分进行建构。更为重要的是，评价客体各构成因素对评价目的的影响力可能是不同的，为此，评价指标的建构，则需要在对各构成因素进行分类的基础上，划定每一因素对整体功能发挥所起的作用，据此确定该指标的权重。

（三）评价指标体系

司法评价指标体系建立在司法评价指标的基础之上，是司法评价指标的集合。当然，司法评价指标体系需要按一定的逻辑集合到一起，其才可能对评价客体进行全面评定，这样的集合也才能成其为“体系”。为此，评价指标之意涵可以作如下解读：

其一是集合性。评价指标体系的集合性，是指评价指标体系由评价指标集合而成。单个的评价指标只能指向于评价客体某一方面的属性，不能对评价客体之全貌进行准确分析。为全面反映评价客体之整体状况，我们即需要按一定逻辑针对评价客体构成要素设定相应的评价指标，这些指标的集合即是评价指标体系。也就是说，评价指标体系是评价指标的集合。

其二是逻辑性。如上所述，评价指标体系是评价指标的集合。当然，评价指标的集合并不是无逻辑的，否则集合起来的评价指标将是杂乱无序的，不能成其为“体系”。评价指标体系具有逻辑性，这种逻辑性即表现为，评价指标体系需要采用一定的分类方法将评价客体之多方面构造进行分类，然后针对每一构成因素设定相应的评价指标。评价指标体系的逻辑性即表现为其分类方法的逻辑性，即分类方法需要科学划定评价客体的各方面构造，并对这些构成要素有逻辑地予以排列。

其三是周延性。所谓周延性，即是指评价指标体系应当涵盖评价客体的各方面属性。评价指标体系具有多种构成要素，各要素对其效能的发挥具有不同程度的影响。司法体制改革活动由价值设置、制度改革、文化环境改革等方面构成，这些构成要素之状况如何，直接影响到司法体制改革的目的能否实现。因而，司法改革评价指标体系即应当全面涵盖以上所有构成要素，只有这样，该体系才不会存在漏洞，采用这套评价指标体系进行评价生成的结果也才是全面的。当然，评价指标体系需要考虑的属性仅是与评价目的相关的要素，该要素应当与评价目标的实现具有实质性联系。评价指标体系具有周延性，指的是评价指标体系能够全面覆盖这些具有实质性联系的要素，同时需要将不相关的要素排除在外，避免其影响评价结果的科学性。

二、司法体制改革评价指标体系之设计逻辑

公正高效司法的建构是司法体制改革的目标，司法体制改革评价指标体系的建设即从此逻辑原点出发，以司法制度为核心，以司法权配置为主线，并从“司法制度”向“司法生态”延伸，将司法人员的伦理观念纳入考评范围内，采用过程评价与结果评价相结合的方法，既关注司法体制改革本身的合规则性，又考评改革活动能否取得良好的社会效应。

（一）以司法价值为依托，着力推进公正高效司法

如果说成文法是当代人类理性之结晶，法律内含的价值体系就是历史经验的精华。司法改革不仅是当代的，还应当是历史的，司法机制的建构与运行应当对从历史中走来的司法价值保持高度的尊重。这是因为，相对于社会发展而言，司法本来就应当是相对保守的，其需要确保社会发展保持在原有的规则体系范围之内，避免社会过快发展而偏离历史的既有轨道。同样道理，司法体制改革的进行，不仅应当是合法的，更需要以司法价值为依托。司法改革的开展，首先需要提炼司法体制的基本价值，将司法价值作为司法制度的凝合剂，围绕司法价值建构层次分明的司法制度体系。因此，司法体制改革举措不仅需要放在“当前”之社会环境中加以考量，还应当将其置于历史的长廊中加以评价。其评价的依据，即是评价体系中的价值指标。质言之，基于司法价值之于司法体制改革的重要意义，司法体制改革的开展应当提炼司法的核心价值，而评价指标体系中也应设置相应的价值指标。

在司法的所有价值中，公正与高效无疑具有基础性地位。就公正价值而言，司法是实现矫正正义的过程，立法与行政对社会利益的分配不公或者法律上的利益关系得不到实现的，受到损害的当事人即可寻求司法救济。换言之，司法救济作为社会正义的最后一道防线，其作用即在于通过司法权的运作而实现社会正义。基于此，司法本身应当是公正的，公正司法是矫正正义实现的前提条件。“公正是司法的首要价值，公正地处理每一起案件也是对司法的基本要求、一般期望。”[3]尤其是四中全会《决定》指出，当前群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈。这表明，司法公正不仅是司法自身需要，也是解决司法权威不强、回应公众对公正司法之诉求的需要。另外，效率亦是司法的核心价值之一，迟来的正义非正义，司法只有及时为当事人提供救济，公正的实现才有其意义。为此，公正与高效这两大价值必须体现于司法体制改革评价指标体系中，使评价指标体系对公正高效之司法体制改革目标的达成起到正面规引作用。

（二）以司法权配置为主线，全面考评司法权运作的全部过程

司法权是司法制度的核心命题，司法制度无外乎一套配置、规制司法权及其运作程序与效果的制度机制。在此意义上，司法体制改革的核心问题即在于如何优化配置司法权能。而四中全会《决定》则将优化司法职权配置作为保证公正司法的重要举措，要求健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。司法权的优化配置需要处理好以下几个问题：其一是司法权规模问题。司法权是与司法功能相对应的，司法权配置首先需要考虑司法之社会功能，司法机关具备的司法权能应当能够确保司法机关顺利实现其社会功能。为此，司法权配置即需从司法与社会的角度科学定位司法角色。其二是司法权的横向配置问题。我国《宪法》第135条规定，人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。此条即奠定了三机关并立之司法体制的宪法地位。当然，在我国的三机关并立司法体制中，三机关的地位并不是完全等同的，人民法院和人民检察院在司法体制中处于核心地位，是我国司法体制的主要构成。为此，中国语境的司法体制即是审检并重的双核司法模式，司法权横向配置需要在坚持和强化审检并重双核模式的基础上予以优化。其三是司法权的纵向配置问题。