高一飞：人权保障视野下的看守所立法建议

我国共有3000 多个看守所1，在押人员100多万人。看守所是我国的未决羁押机关和刑罚执行机关。在侦查阶段、起诉到审判阶段，看守所羁押尚未判决的犯罪嫌疑人、被告人。另外，根据《刑事诉讼法》第253 条的规定，“对被判处有期徒刑的罪犯，在被交付执行刑罚前，剩余刑期在三个月以下的，由看守所代为执行。对被判处拘役的罪犯，由公安机关执行”。拘役一般也由看守所执行。因此，看守所在整个刑事诉讼流程中占有重要地位。

历史和现实的经验教训也证明，在押犯罪嫌疑人、被告人是极容易受到非人道待遇的一个群体。他们获得的待遇如何，是一个国家或社会人权保障制度甚至文明程度的重要标志。看守所和监狱一样，作为国家人权状况敏感的部门，其在押人员的状况也是一个国家文明程度的重要体现。

1990年3月17日，国务院颁布实施了《中华人民共和国看守所条例》，这部行政法规作为看守所执法的主要依据，一直沿用至今。尽管此后有关监所管理的规范性文件就 70余件，但是专门针对看守所的文件都没有通过正式立法;尽管《刑事诉讼法》有 10处提到“看守所”一词，但主要涉及的是公安、检察院、法院等机关如何与看守所发生联系，涉及看守所规范的内容非常有限。

我们并不否认通过行政法规促进看守所改革所取得的巨大成绩，正如公安部监所管理局局长赵春光指出，全国看守所管理已建立起比较完备的人权司法保障制度。

中国看守所管理发生的历史性变化：自 2009年以来，全国看守所不断改革创新。2009年以后，牢头狱霸现象“已经通过增加民警的方式得到有效解决”；2013年1月1日新《刑事诉讼法》实施后，“会见难现在已经根本不存在”；2013年全国看守所在押人员非正常死亡率和事故率，分别比2007年下降58%和59%，达到历史最低水平。以我的亲身观察和感受，这些判断是基本准确的。

但是，现行的《看守所条例》已运行二十多年，与我国经济社会发展相比，看守所立法的发展是十分缓慢的。《看守所条例》已经严重滞后，不能适应看守所实际工作的需求。比如，现行《看守所条例》共 52个条文，“人犯”一词使用了 71次;与其配套的“实施办法”仅63个条文，“人犯”一词共使用了150次。 8对此，立法机关早已经注意到。2013年 10月，十二届全国人大常委会公布了未来五年立法规划，在68件法律草案规划中，看守所法位列其中。日前，由公安部起草的《看守所法(征求意见稿)》已进入意见征求阶段。

一、看守所人权标准国际化

目前，国际社会对审前在押人员人权标准已形成一些共识，中国看守所改革中，对已经参加的国际公约人权标准，应当尊重;对其他国际准则，可以参照。在具体内容上，国际公约形成的标准可以划分为六个具体的内容：

（一）人格尊严不受贬损的权利

联合国《公民权利和政治权利国际公约》第10条第1项规定：“所有被剥夺自由的人应给予人道及尊重其固有的人格尊严的待遇。”联合国《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》第1条规定：“所有遭受任何形式拘留或监禁的人均应获得人道待遇和尊重其固有人格尊严的待遇。”同时，该项原则还详细规定了各成员国保护被羁押者人格尊严的要求。在我国，过去刑事被告人大都穿看守所统一服装出庭受审，这些统一服装通常都印有看守所的名称。更有甚者，嫌疑人一旦进入羁押场所就被剃光头。被告人有权保持自己的日常生活习惯，不能以歧视方式强迫其改变日常生活装束。

一些地方的司法机关已经开始关注这些“小问题”。2003年，云南省原省长李嘉廷、2004年贵州省原省委书记刘方仁、2005年国土资源部原部长田凤山、2012年原重庆市委书记薄熙来出庭时都身着西服配以领带或者身着正装，这些做法都体现出司法机关对被告人人权保障的重视。被告人剃光头、穿号服的问题，最高人民法院已经明确要求不允许有这样的做法。以后，在这些涉及人格尊严的细节方面还可以通过正式规范性文件进行更加细致的规定。

（二）与亲属见面的权利

国际刑事司法准则对这一问题有相应的要求，《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》第16条、《囚犯待遇最低限度标准规则》第37项、联合国《儿童权利公约》第37条c项等国际规则都规定了囚犯与亲属见面的权利。

我国《看守所条例》第28条、第29条规定了在押人员与亲属会见的权利。《看守所条例实施办法》第34条、第35条对会见“人犯”的次数、时间、人数等相关问题作了详尽规定。最高人民检察院于2013年12月27日发布第二次修订后的《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》。规定了未成年犯罪嫌疑人的“亲情会见制度”。特别是《刑事诉讼法》第270条规定：“对于未成年人刑事案件，在讯问和审判的时候，应当通知未成年犯罪嫌疑人、被告人的法定代理人到场。”亲属与未成年在押人员会见的问题实际上已经得到解决。

但是，成年犯罪嫌疑人、被告人的亲属会见权没有得到充分保障。从媒体报道的情况来看，2009年4月1日起，宁夏同心县看守所先行试点视频会见制度。重庆潼南县看守所未决在押人员与其近亲属会见使用“单向视频会见”的方式。 2011年11月10日，深圳市第三看守所开始施行“未成年子女会见”制度。可以看出，我国未决在押人员亲属会见制度没有常态化，允许会见成为个例，因而也就成了新闻。这种已有权利被打折的现状应当引起有关方面的重视，必须通过严格执法保障已经被写进法规中的亲属探视权。

（三）获得律师帮助的权利

联合国《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》之原则、《律师作用原则》第5条、《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》第18项原则都规定了囚犯获得律师帮助的权利。

我国《刑事诉讼法》第 33条规定：“犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，有权委托辩护人”，律师在任何阶段都有在看守所会见在押人员的权利。

2012年《刑事诉讼法》修改通过后，已经解决了律师会见难的问题，看守所这个执法机构和其执法人员已经不是律师会见的障碍。根据我的调查和亲身感受，会见难的主要障碍在于《刑事诉讼法》设定了三类案件(危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪案件)的会见许可制度。在这三类案件中，侦查人员从侦查的立场出发，自由裁量是否允许律师会见。需要从立法上明确“许可”的具体标准。

（四）表达诉求的权利

联合国反酷刑特别报告员和其他人权组织也将“长时间的隔绝式羁押”纳入酷刑或不人道待遇的范围。《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》第15条规定：“被拘禁者与外界，特别是与其家属或律师的联络，不应被剥夺数日以上。”看守所在押人员与外界联系的方式包括亲属的通信与探视、与律师的会见以及与媒体的联系。前两者在前面我们已经提到，在此我们只就媒体对看守所的采访制度进行探讨。

2001年10月12日，司法部在《司法部关于在监狱系统推行狱务公开的实施意见》中强调，“要借助媒体的力量，对狱务公开过程中的重要活动，可以通过召开新闻发布会、组织新闻单位来监狱采访等形式进行重点宣传”。2003年，司法部颁布《关于进一步加强司法行政系统新闻宣传工作的意见》，首次明确媒体采访监狱的具体程序，但是相关规定粗糙抽象、可操作性不强，缺乏统一性和明确性。构建我国媒体采访监所制度，应当明确相应的采访原则和标准，对具体规则进行统一详细的设计。

（五）审前羁押免受酷刑

《世界人权宣言》第5条规定：“任何人不得加以酷刑，或施以残忍的、不人道的或侮辱性的待遇或惩罚。”联合国《公民权利和政治权利国际公约》第7条规定：“任何人不得被刑讯或遭受残酷的、不人道的或有辱人格的待遇或处罚。”

新《刑事诉讼法》第 54条规定“严禁刑讯逼供等非法方法”获取口供。目前，在我国看守所里进行的审讯活动已比较规范，在看守所实施刑讯逼供的情况已经基本杜绝。但不能完全杜绝将嫌疑人提至看守所以外的办案地点进行不规范讯问的情况，特别应当禁止设立看守所的特殊监区，以防止发生刑讯逼供;而进入看守所之前在侦查机关办公地点内部设立的审讯室应当成为防止酷刑的重点关注区域。

（六）审前羁押生活待遇

联合国《囚犯待遇最低限度标准规则》第8条、第9―14条、第17―20条具体规定了审前羁押囚犯的基本生活待遇标准：每人一室，防止交叉感染；室内暖和、清洁通风、有一定的光照，适合正常人居住；上锁的囚室内一般不需要另加禁锢;床上用品达到合理卫生标准，配备洗漱空间；每天保证到室外活动一定时间;统一配发的衣服不得有损尊严或人格;提供营养达标的基本饮食。

2010年，公安部、建设部启动了《看守所建筑设计规范》、《看守所建设标准》的修订工作，将在新建看守所监室内全面推行床位制。同年，公安部、财政部发布《关于进一步加强看守所经费保障工作的通知》，各地重新核定看守所在押人员伙食金额标准等各项经费标准，核定后的人均伙食金额标准提高了40元。

我们应当看到的是，看守所人员生活待遇方面还存在很多的问题，一是看守所内部生活环境缺乏具体的标准，如是否需要一人一床、室内温度允许的限度等。实践中，有的看守所监室过度拥挤，有的看守所高温下没有空调、低温下没有暖气，等等。二是已颁布的标准没有得到严格执行，如看守所建设标准、人均伙食金额标准等，很多看守所因为种种原因并没有遵照落实，不少看守所还是30多年前所建，根本无法达到今天的建设标准。我们应当努力推进看守所生活标准的人道化、文明化，并不折不扣地坚决落实。

二、监所人权标准一元化

看守所与监狱在人权标准上的一元化，是指看守所与监狱适用同样的人权保障标准。为了审讯的方便，现行看守所隶属于公安机关。与此相对应的是，我国监狱机关在 1983年监管体制改革工作中被移交给司法行政部门管辖，致使看守所与监狱分属两个机构管理，在人权保障方面也遵循着不同的标准。

从当前我国看守所与鉴于人权保障的对比来看，看守所内部的人权保障存在着诸多问题。我国看守所的人权标准明显低于监狱，在人权保障的适用标准上，囚犯的住宿、生活、劳动等标准依据不同的法律规则；在人权保障的实际运行中，监狱实行一人一床的住宿标准，而看守所的囚犯是10多个人甚至于20多人挤在一间房内没有正式床铺的“一块板”上，住宿条件极其恶劣;监狱因落实劳动的权利而有空间较大、相对自由的劳动场所可供活动，而看守所的囚犯大部分时间只能在狭小有一间房内；监狱的探亲权得到保障，而看守所一般不允许亲属探视；生活待遇方面，一些看守所内的伙食和住宿也不符合法定标准。

产生这种差别待遇的原因很简单：长期以来，我们把看守所生活条件差作为服务于审讯取证的手段，以看守所不好的环境作为保障刑事诉讼顺利进行的压力，以此作为促成被追诉人配合调查和审判的手段。但是，看守所与监狱在羁押对象上的不同不能成为其在押人员基本权利方面保持差异的理由。

看守所与监狱人权保障应当平等化是国际准则的必然要求。从国际准则来看，国际准则将犯罪嫌疑人和被告人统称为“囚犯”(prisoners)，并对涉及人权的内容实行平等化的统一规定。联合国《囚犯待遇最低限限度准规则》第一部分之“4”指出，