王月明：就职宣誓制度的程序性价值

【摘要】现代国家普遍实行国家公职人员，尤其是国家领导人的就职宣誓制度。就职宣誓仪式本质上是宪法规定的权力转移程序，其作为一项宪法实施程序规定在宪法中，具有程序性的价值。庄重和公开的就职宣誓仪式的主要目的在于强化仪式参与者和公众对权力转移的认同感，强调国家权力行使者角色的成功转换。就职宣誓制度赋予权力转移的合法性，对国家权力转移具有规制性价值，承担稳定社会政治秩序的功能。

【关键词】就职宣誓制度；宪法程序；权力转移；程序性价值

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。”[1]构建以宣誓忠于宪法为核心的就职宣誓制度对推进我国宪法的实施，树立宪法的权威，实现依宪治国、依宪执政具有重要的意义。在西方社会，国家公职人员就职宣誓制度由来已久，并被列入宪法典作为一项宪法的程序性规定。一般认为，英王约翰于1215年以宣誓的方式表示遵守《自由大宪章》的规定是宣誓忠于宪法制度的渊源。现代就职宣誓是国家公职人员在即将任职执掌权力时，向公众申言遵守国家宪法和法律，恪守职责，忠实履职的仪式。国内学者一般都认识到它具有“强化宣誓者遵守宪法意识”、“激励宣誓者的使命感”的价值，[2]对树立宪法的权威，培养人们的宪法热情和提高人们的宪法意识都有重要意义。2004年，全国政协委员马志伟在政协全国委员会上建议将宣誓制度写入我国宪法，其目的在于通过宪法宣誓制度树立宪法的权威，体现国家公职人员对宪法的忠诚，树立法治的权威。[3]然而，现有对就职宣誓制度的论述基本是从该制度对宣誓者施加压力和围观者予以教育的角度展开，仅仅认识到就职宣誓制度外在的价值和功能，而忽视其作为一项宪法程序对于规范国家权力运行的内在价值和功能。从更深层次的价值而言，就职宣誓制度更是作为一项宪法实施程序规定在宪法之中。本文侧重于从宪法程序角度探讨就职宣誓仪式衍生出的程序性价值。

宪法的主要内容是实体性规定，宪法程序则是实体性规定的必要补充，而缺乏程序内容的宪法可能只是一篇政治宣言或政治纲领。宪法程序所包含的程序性价值是宪法价值体系中的重要部分，就职宣誓制度作为宪法程序具有赋予权力转移的合法性、规制国家权力的转移和稳定社会政治秩序等程序性价值。

一、就职宣誓制度是宪法规定的权力转移程序

人们一般较多地从实体法上认识宪法，然而，要实现保障公民权利、控制国家权力的宪法目的，程序性的规定在宪法中同样不可或缺。宪法程序是宪法所规定的宪法关系主体实施宪法行为时应遵循的程序性规范，各国宪法规定的宪法修改、宪法解释、权力运行、选举活动、立法等程序性条款是宪法的重要组成部分。宪法不仅是界定各国家机关的权力范围、国家机关及其工作人员的职责义务、公民的基本权利和义务的实体法，也是确立国家权力运行程序、公民基本权利的保障程序和宪法解释、修改与实施等方面的程序法，是实体法和程序法的结合体。对于国家权力，既要有实体性的授权和控权的规定，又必须将其限定在宪法规定的程序之中，任何违反宪法程序的行为同样应被视为违宪，应受到制裁。宪法程序是协调宪法主体利益关系、约束国家权力运行的根本需要。作为根本性和母体性的法律程序，宪法程序在宪法条款中所占的比例虽少，却是一种根本的、不可替代的法律程序。

宪法程序所涉及的内容主要有：（1）正当程序原则。如《美国宪法第14修正案》规定：“未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”《日本国宪法》第31条规定：“非依法律规定的程序，不得剥夺任何人的生命或自由，或科以其它刑罚。”这是宪法对国家机关在限制公民权利时应遵循正当法律程序的原则性要求。（2）限制公民具体权利时应遵循的法律程序。有些宪法没有明确“正当程序原则”，但在公民基本权利的保障中有程序性要求，如我国现行《宪法》第37条第2款规定：“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”（3）宪法修改的程序。如我国现行《宪法》第64条规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。”多数国家的宪法都对宪法修改有严格的程序规定。（4）国家权力运行的程序性规定。为保证诸多国家权力正常有序地运行，避免国家权力与国家权力、国家权力与公民权利的冲突和矛盾，宪法对一些国家机关重大权力的行使往往会有一些程序性的规制，包括权力启动程序、选举程序、人事任免程序、权力移交程序、权力制约程序、对权力行使者的追责程序等。如我国现行宪法对国家主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定公布法律，任免国务院组成人员，发布特赦令、戒严令、动员令、宣布战争状态的规定，属于权力行使的程序性规定。有学者认为，美国宪政制度的基石与其说是实体控权不如说是程序控权，“联邦宪法的有限政府原则见之于其繁复的权力运行程序细节中”，“实体控权虽然是必要的，也是可能的，但是，程序控权却更有效果”。[4]

就职宣誓制度属于国家权力运行方面的程序性规定，是许多国家宪法规定的国家权力的移交程序。1919年德国《魏玛宪法》第42条规定：“联邦大总统于就职时，应对联邦国会作如下之宣誓：余誓竭余力，谋人民之幸福，增进其利益，祛除其弊病，遵守宪法大典，依照良心，尽忠义务，并用正义以临万民，谨誓。宣誓时，得附加宗教宣誓。”自美国宪法首次确认国家公职人员就职时必须宣誓效忠宪法制度之后，这一制度被许多国家的宪法确定下来，成为各国宪政制度的重要内容之一。根据统计，在目前124个有宪法典的国家中，有97个国家规定了宣誓制度。如《美国宪法》第2条规定：“总统应在执行其职务之前作如下宣誓或代誓的宣言：‘我庄严宣誓（或宣言）我一定忠实执行合众国总统职务，竭尽全力维护、保卫和捍卫合众国宪法。”’《意大利共和国宪法》第91条规定“共和国总统于就职前，要在国会两院联席会上，向议会宣誓忠于共和国，并遵守宪法”，第93条规定“内阁总理和各部部长就职前必须向共和国总统呈宣誓书”。《荷兰王国宪法》第32条规定：“国王接受王权后，应尽早在首都阿姆斯特丹，在议会两院公开联席会议上宣誓即位。国王应宣誓并保证效忠宪法，忠实履行他的职责。”权力的授予可以说是一个程序问题，而授予者与被授予者之间关系的变化也是一个程序问题。现代的就职宣誓制度不仅仅是一种形式化的仪式，更是国家机关组织形式的一项宪法程序，是现代政治民主、国家政治文明的表现。当选民或国家机关选举产生出国家公职人员后，必然要与前任领导人进行权力交接，就职宣誓仪式就是法定的权力交接时点。就职宣誓制度既是对前任领导人交出权力的强制性要求，又表明在就职宣誓仪式后权力转移至新任领导人，同时又向所有的仪式参加者和广大民众宣告了权力平稳交接的完成。就职宣誓仪式的庄重和公开，目的在于强化仪式参与者对权力交接的认同感，强调国家权力行使者角色的成功转换。就职宣誓制度作为权力转移的程序，具有合法性、公正性、公开性，其程序价值是通过“看得见的方式”实现的，往往更能有效地得到公众的认可。而通过就职宣誓仪式这一宪法程序，起到的树立公众对宪法的信仰并宣传一个国家的宪政理念的作用，只是在完成国家权力转移这一重大宪法性事务之外的副产品。就职宣誓仪式不应以宪法宣传为主要目的，宪法宣传的途径和手段多种多样。如违宪审查可以让民众直接感受到宪法与自身的利益关联，是优于向宪法宣誓数倍的最为有效的宪法宣传手段。那种认为就职宣誓制度可以普及大众宪法意识的观点，只是看到了该制度的表面价值，未能透析其内在的程序性价值，容易导致就职宣誓制度宪政价值的弱化。

二、就职宣誓制度使得权力的转移更具合法性

制约国家权力是宪法的重要内容和主要任务，宪法通过授予权力的方式限制权力，通过权力制约权力的方式控制权力，通过权利监督权力的方式对抗权力，通过对公职人员任期、任届限制的方式约束权力的行使者。代议机关代表或公职人员的任期届满意味着其掌握的权力需要向他人或政党转移，选举活动或任命行为是权力转移的前置程序，它完成了权力在不同主体间实质性转移的要求；新任代议机关代表或公职人员的宣誓就职仪式则是权力转移的最终实现环节，是对选举或任命程序的终结，也是对选举或任命结果的法定确认。就职宣誓仪式的完成表明宣誓者开始执掌权力，成为合法的权力行使者。多数国家宪法都将举行宣誓仪式作为宣誓者开始执行职务的必要条件，都规定宣誓应在宣誓者开始执行职务之前或者就职时进行。

权力在不同政治主体和公职人员之间的转移和交接是国家政治生活中的重大宪法性事件，往往关系到国家的前途和民族的命运，必然会成为各党派和广大民众关注并参与的焦点。因此，权力转移的过程一般是各种争议和冲突此起彼伏的过程。权力的转移越是具有合法性就越能减少矛盾和冲突，越能降低权力转移过程中整个社会所承担的各种成本。符合宪法的程序性规定是权力转移取得合法性的首要前提。此处所言合法性不完全等同于合法律性，合法性不仅仅基于法律的考虑，更多是基于社会价值观的考虑。通过选举获得的合法性资源是现代国家权力运行的基础，民主国家减少权力转移时社会动荡的有效途径在于民众广泛参与选举。然而，选举是一种个人有意识但集体无意识的行为，即选民个人的选择是有明确的意识和指向的，选民全体的选择结果却会是难以预料和控制的。民主程度再高的选举都会存在纠纷，选举的结果都会不符合部分选民的意志。一场合法的民主选举的结果除了应由法定机关依法确认外，得到全体民众的认可更为重要。越能得到社会成员认同的权力转移越能使得权力具有合法性与正当性，这也是国家权力合法化的社会心理基础。权力合法化的过程也是一种社会心理过程，对权力的服从是以心理与意识的认同为前提的。这种认同除了实体性的民主选举外，还需要就职宣誓制度这样的程序来支持。一旦进入就职宣誓的程序，即意味着各方对事先确立的规则的认可和接受，并进一步意味着各方对最终结果的确认。因此，就职宣誓仪式使权力的转移成为一种更易为人所接受的形式。

就职宣誓作为仪式行为是公众对新任领导人的心理认同，是一种构建新的权力秩序的手段。“仪式行为是不同于生活常态行为的一种超常态行为。也就是说，和日常生活中正常状态的行为相比，仪式行为无论从行为频率到行为目的都具有超越常态的特征。”仪式行为的目的“并非具有生活实用价值，而是表现为某种精神价值”。[5]英国人类学家特纳以社会冲突论为背景，通过结构（日常社会）―反结构（仪式行为）―结构（日常社会）这个过程模式，展示象征性仪式在冲突社会中的平衡和一体化作用，把仪式行为看作是社会通过对自身的反省来建构秩序的一种手段。特纳把人类的社会关系分为两种状态：一种是日常状态，即人们的社会关系保持相对固定或稳定的结构模式，包括社会成员的法权地位、职业、职务、等级等社会常数，以及社会成员被社会承认的成熟状况和生理、心理或感情状态；另一种是不同于日常社会生活及社会关系的仪式状态，仪式是一种处于稳定结构交界处的反结构现象，仪式过程就是对仪式前和仪式后两个稳定状态的转换过程。[6]仪式是一种精神需要并作用于心灵，“法律像宗教一样起源于公开仪式，这种仪式一旦终止，法律便丧失其生命力”。[7]就职宣誓仪式既强化仪式参与者作为当事人感知其身份角色的转换，也试图通过法定或传统的标准化程序固化仪式参加者所共同尊奉的理想和信念，更让见证宣誓仪式的公众完成对权力转移的心理上的过渡。政治合法性主要来自于人民的支持，