曹达全：民事诉讼与行政诉讼审判权冲突问题探析

摘要:  对于当事人选择诉讼程序错误，法院应当直接移送案件至有权法院，而不是告知当事人另行起诉；为避免法院（或法庭）之间相互推诿或争权现象发生，也应建立和完善法院之间审判权移送规则，明确法院间相互移送和接收案件的责任；将法院之间以及当事人与法院之间的审判权争议，交由审判委员会解决则更为权威和高效，而不应由当事人通过上诉方式获得救济。

关键词:  民事诉讼 行政诉讼 审判权错误 审判权冲突

在公私法二分的制度体系下，法院采二元审判体制，民事案件与行政案件分别由不同性质法院审理，固然有利于审判专业化，但由于该问题的复杂性，不可避免会产生法院之间为审判权归属或审理先后顺序等产生冲突、争议等诸多问题。[①]在我国大陆地区，民事诉讼与行政诉讼虽同属一个法院系统，但却有民庭与行政庭主管权限之划分，因此仍存在此类问题。因此，为理顺法院（或法庭）之间的关系、[②]妥善解决相互之间争议，以有利于涉案当事人的合法权利保护，建立争议解决机制并完善相关程序规则就十分必要。台湾地区学界一般将此类问题归结为审判权冲突问题，[③]也有学者将此类问题进一步划分为审判权错误、审判权冲突及审判权争议三大问题。[④]本文采后一种观点，但为叙述方便，仍以“审判权冲突”为标题。根据台湾学界一般观点解释，审判权错误是指当事人起诉所选择的审判系统法院（或法庭），依法并没有受理诉讼的审判权限，而应由另一审判系统法院（或法庭）审理的情形；审判权冲突则可分为消极冲突和积极冲突两大基本类型。消极冲突是指两大法院系统（或法庭）均认为无审判权，不予受理的情形，[⑤]积极冲突则是指两种法院（或法庭）均认为有审判权而坚持案件主管权限的情形；审判权争议则是指当事人与法院之间或者是当事人之间对于事件审判权归属问题所产生的争议。

一、我国解决审判权冲突的现行制度及其不足

根据我国现行《民事诉讼法》、《行政诉讼法》，以及相关司法解释等：无论是行政诉讼还是民事诉讼，只是要求原告提起诉讼必须符合审判权要求（也就是要符合行政诉讼受案范围或者是民事诉讼主管权范围），[⑥]法律并没有针对当事人能否就同一案件或者是案件的一部分再向其它性质法院（或法庭）提起诉讼作明确规定，也没有针对不同性质法院（或法庭）能否同时受理同一案件或者是分别审理同一案件的不同部分（也就是存在审判权冲突问题的案件）作出明确规定。因此，对于接受案件的法院（或法庭）来说，当事人无论是提起行政诉讼还是民事诉讼，只要案件符合其受案范围（或主管范围）的基本要求就必须受理，至于该案是否已经被其它不同性质法院（或法庭）立案受理则在所不问。当然，在法院（或法庭）在审理过程中若是认为案件涉及到与其它法院（或法庭）审判权关系，必须以另一法院（或法庭）的审理结果为依据，而另一案尚未审结时，则可以中止诉讼。[⑦]法院在立案时若认为该案件应当由其它性质的法院（或法庭）审理，则是告知当事人另行起诉。若原告坚持向该法院（或法庭）起诉（包括不能补正起诉书内容而坚持起诉的），法院（或法庭）则有权裁定不予受理或者是驳回起诉。[⑧]原告另行起诉后，至于后受理法院（或法庭）能否以案件曾经被其它法院（或法庭）受理而拒绝受理或者是不得拒绝，法律并没有作出明确规定。当然，针对法院不予受理或者是驳回起诉的裁定，无论是先受理法院还是后受理法院做出，当事人均可以向其上一级法院提起上诉。若是受诉法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人也可以直接向上一级人民法院申诉或者是起诉。[⑨]另外，在我国，法律并没有针对法院（或者是法庭）之间产生审判权争议问题设定相对独立的解决机制和程序。

根据以上分析可以看出，我国针对处理审判权冲突问题的相关制度并不完善，至少仍存在以下不足：[⑩]

第一，当事人选择审判程序错误，法院（或法庭）只是告知其另行起诉或者是裁定不予受理和驳回起诉，实际上是将正确选择诉讼程序作为当事人获得司法救济的基本要件，这种制度设计，并没有充分考虑当事人是否有判断案件性质的能力。而实践中却大量存在民事审判权与行政审判权划分不明晰的案件、[11]以及必须处理民事诉讼与行政诉讼孰先孰后的疑难案件，[12]对于这些疑难案件应当适用何种程序，即使法官也有可能产生判断失误，何况是作为一般民众的当事人。而无论是何种原因致使案件审理程序错误，由此所带来的不利法律后果当事人却必须承担，这显然不符合有效保护当事人诉权的法律精神。

第二，由于法律并没有就法院（或法庭）之间产生审判权冲突问题提供较为明确的制度规则。在司法实践中就会导致审判权冲突问题的发生，这其中就包括：一则是法院（或法庭）之间可能就同一案件相互推诿，使得当事人辗转于不同法院（或法庭）之间却投诉无门；二则是，若当事人就同一案件启动两种诉讼程序，而法院（或法庭）之间相互争权则会使得两种诉讼程序同时进行，进而产生法院（或法庭）之间审判权混乱或者是裁判权冲突等诸多问题。

第三，通过上诉程序解决当事人与法院之间的审判权争议的制度设计也存在瑕疵。这种通过某一系统上级法院处理涉及其他法院系统的审判权争议问题，其中包括通过民事诉讼的上诉程序或者是行政诉讼的上诉程序，显然有悖诉讼公正原则，属于以下情形，更是会引起审判权冲突或者是裁判权冲突问题：若同一案件或者是同一案件的不同部分，分别为不同法院（或法庭）审理，当事人又分别向不同法院的上级法院上诉。这是其一；其二，审判权问题属于诉讼程序问题，根据诉讼法基本原理，理应在法院审理案件实体内容之前加以确定。而根据我国现行制度安排，当事人针对审判权争议启动上诉程序却并非均能提前至审理案件实体部分之前，有些案件甚至可以延长至当事人收到一审判决书15日之内（因为，法院在开始实体案件审理之后，法律并没有否定一方当事人针对审判权问题提出异议的权利）。因此在现实中就不可避免会存在一审法院在审判权归属不明或者是存在争议的情况下就介入案件实体部分审理的情形。而在一审法院已经开始审理案件实体部分或者是已经审理完毕的情况下，上级法院却有可能以该法院缺少审判权为由废弃一审裁判。对此，案件只能重新审理，甚至是必须当事人另行起诉。这种因制度设计缺陷所引起的程序拖沓问题，却必须由当事人来承担相应的诉累。

二、法国、德国和台湾地区解决审判权冲突的制度经验

与我国相关制度相比，德国、法国和台湾地区处理此类问题的制度设计却相对较为合理，而值得我们借鉴（虽然它们相互之间也存在一定程度的差异）。尤其表现在以下方面：一是重视当事人诉权保护，特别是重视减少当事人诉累，如在对待审判权错误问题上是采用法院直接移送案件方式，而不是我国告知当事人另行起诉；二是法院之间审判权冲突处理规则较为完备，从而使得法院之间审判权归属较为明晰，而我国相关制度却尚显阙如；三是建立有相对独立的审判权争议解决机制，而不像我国将程序纠纷和实体纠纷统一规定由上诉程序加以解决。

一是法国。在法国，民事审判与行政审判权冲突问题的解决方式与其行政审判权地位密切相关，并伴随行政审判权地位的变化而不断变化。审判权争议曾经历了由国王决定、交由国家资政院审理、交由最高法院及中央行政法院等席代表所组成之特别法院，再到由资政院负责等不同历史时期，直至1932年法律才最终确定将权限冲突问题交由权限冲突法院处理。[13]

对于审判权错误，法国虽然也存在跨越审判系统移送的司法实践，但在制度层面上与我国基本一致，也是采用驳回当事人诉讼的方式，[14]但在处理审判权冲突与审判权争议问题上，法国却与我国存在不同。依据法国的传统程序（1960年前），一旦双重法院均作出不予受理的决定，也就是存在审判权消极冲突时，是由当事人向权限冲突法院提起诉讼，且没有起诉期限限制。权限冲突法院经审判后，若认为无消极冲突问题，权限冲突法院应驳回当事人之申请，而若存在消极冲突问题，则直接宣判有审判权法院的无审判权裁判为无效，并直接将事件和当事人移交该法院审理。由于这种“传统程序”旷日持久、“极度耗费劳力、时间、费用，”[15]一种新的“强制移送程序”在1960年得以确立。具体规则如下：当事人若在向第一个法院申请被驳回后再向另一法院申请起诉后，另一法院也认为无审判权时，也就是存在审判权消极冲突时，应当以附理由之裁判方式将审判权问题移送至权限冲突法院，并与权限冲突法院裁判前暂停诉讼程序。[16]另外，符合以下情形，当事人也可以直接向权限冲突法院提起诉讼：一是在第一个法院作出无审判权裁定前，当事人另行起诉，后受理法院也认为无审判权，并且不符合强制移送条件，也作出无审判权的裁判时；二是后受理法院违反其移送义务，不裁判移送，反而为无审判权裁判时。[17]应该说，强制移送规则的确立，不仅大大减少了当事人因法院之间消极冲突而无法获得救济的风险，也减少了当事人因来回奔波于法院之间而产生诉累，而权限争议法院的设立则为权限争议最终解决提供了根本保障。

在法国，民事与行政审判权限之间积极冲突解决程序的设置尤为特别，该制度设计并不在于解决普通法院与行政法院之间受理诉讼审判权限之间的争执，而在于阻止普通法院受理不属于其审判权的事件。[18]行政法院若认为属于自身审理的案件，并不受普通法院对审判权异议的约束；而只有在民事法院主张其拥有审判权时，才可以启动该程序，且只能由受理诉讼第一审法院所在地的省长代表行政机关提出，并有是为了维护公共利益的要求。具体程序设计如下：省长首先是向普通法院以“无审判权异议状”的形式提出异议，受诉法院应当对此作出裁定，若认为有审判权，应当驳回异议状，省长即可向权限冲突法院提出权限冲突状。原则上，省长提起异议的时间是限定在普通法院受理诉讼后至裁判确定之前，一旦普通法院审判权裁定已经做出，省长即不得再行提起积极冲突程序。权限冲突法院对于审判权冲突的裁定也被限制在3个月内。[19]

另外，为了避免相互之间在法律见解方面产生异议，谋求“司法之顺畅运作”，[20]法国还有一种任意移送程序，也就是，在案件上诉至中央行政法院或最高法院之一时，中央行政法院或最高法院若认为案件引起的审判权问题相当棘手，将来有可能引起两个最高审判机关产生法律见解上的争议，可以直接将案件以附理由裁判的方式移送权限冲突法院，请求权限冲突法院就审判权问题作最终裁判的程序。

二是德国。在德国，法院与行政机关（包括相当于目前行政法院职能的行政机关）的权限冲突问题也经历从原初由各机关协议解决，协议不成再交由国王裁决，后来则被改革由裁判管辖委员会裁判，再到后来转由双方的上级机关协商解决，再交由新设的权限冲突法院解决等不同历史阶段。[21]再后来，权限冲突法院则逐渐走向消失。德国《基本法》颁布以后，伴随行政法院和行政机关分离，以及形成包括普通法院、财政、劳动和社会等五大法院系统的建立，另一种处理审判权冲突的制度规则逐步得以确立。根据《联邦德国行政法院法》、《民事诉讼法》、《法院组织法》等相关制度规定，这些规则是以确立“审判权等价”[22]原则为基本前提，并在制度设计上充分遵循“尽速处理”原则，[23]主要采取以下方式解决各种法院之间审判权冲突问题：

第一，各法院系统审判权的归属问题属于强制性规定，当事人不可以合意。若法院确信本院无审判权时，应当以裁定方式裁定审判法院错误，同时依职权将事件移送至有审判权法院，该裁定直接约束受移送法院。受移送法院不得以原审判法院具有审判权为由移送回原法院，也不得以第三法院具有审判权为由移送至第三法院，